[ 夏立彬 ]——(2004-5-23) / 已閱24170次
行政訴訟中的舉證責任及證明標準
夏立彬
舉證責任可以說是一個比較古老的法律概念，究其淵源，它最早出現在羅馬法民事訴訟中。 1990年10月1日實施的《中華人民共和國行政訴訟法》首次把舉證責任引進行政訴訟中。舉證責任理論在法學界上被稱作“訴訟制度的脊梁”，它是一種法律推定制度，即一方當事人無法對其主張提供證據證明，則將承擔敗訴的責任的一種法律制度。其包含有兩層含義：一是指有關當事人提供證據的責任；二是指舉證人提供證據后使之證明案件某個方面或全部事實的責任。民事訴訟的一般證據規則是“誰主張，誰舉證”，從《行政訴訟法》第32條規定來看，行政訴訟的一般證據規則是行政機關對作出具體行政行為承擔舉證責任，而不是由提出訴訟主張的原告舉證，但原告對是否存在具體行政行為及該行為與其有利害關系負舉證責任，即“被告負舉證責任。”它在很大程度上體現了行政訴訟制度“民告官”的特色。可以說，掌握了行政訴訟舉證責任的精髓，也就掌握了打開行政訴訟制度的鑰匙。
一、被告在行政訴訟中的舉證責任及證明標準
行政訴訟中的舉證責任源于民事訴訟舉證責任，但因為兩種訴訟程序性質、形式和特征存有諸多不同，民事訴訟中的舉證責任是以“誰主張，誰舉證”為一般原則，以“舉證責任倒置”為特例。例如《民法通則》中規定的特殊侵權案件舉證責任，《醫療事故處理條例》中的醫患糾紛的舉證。
而行政訴訟中的舉證責任，在《行政訴訟法》第32條規定：“被告對做出的具體行政行為負有舉證責任”。據此，當被告行政機關不能證明其作出具體行政行為所依據的事實時，就由被告承擔敗訴的后果，原告并不因舉不出證據反駁行政機關認定的事實而敗訴。例如，某縣一啤酒批發店被該縣衛生監督部門罰款，其罰款的原因是該批發店銷售了質量不合格的啤酒。該批發店不服監督部門的行政處罰，將該縣衛生監督部門告上法庭，被告、原告對所銷售啤酒的質量是否合格舉不出確鑿證據證明自己的主張。最終法院以“證據不足”判決被告敗訴。這是一個典型的由被告承擔舉證責任的案例，此判決充分體現了行政訴訟法的目的。其判決是有理有據的。這是因為：首先，行政機關做出具體行政行為時必須依法行政，嚴格遵守“先取證，后裁決”的原則，不能恣意妄為、憑空裁決；其次，本著有利于保護原告的合法利益，當被告不能證明其行為有事實根據時、就要做出有利于原告的判決，以防止公民、法人和其他組織的合法利益遭受違法行政行為的損害。
行政訴訟舉證責任包括兩個方面內容，即一方面要求被告提供事實根據，另一方面要求被告提供法律依據。被告對具體行政行為的合法性承擔舉證責任，具體行政行為以外的問題實行“誰主張，誰舉證”即行政訴訟的舉證責任是“誰做出具體行政行為，誰舉證”的原則。其理由：一是被告承擔舉證責任與其訴前行使行政管理職權的要求相吻合。行政訴訟法的基本原則之一是“以事實為根據，以法律為準繩”，這一原則要求具體行政行為的做出必須建立在持有充分證據和法律依據的基礎之上，應遵循先取證后裁決的合法程序。既然如此，那么在行政機關作為爭議具體行政行為的被告后，理應由其承擔舉證責任，證明所作的具體行政行為的正確性；二是由被告行政機關承擔舉證責任可以強化行政機關依法行政的意識。憲法規定了任何組織和個人都不得有超越憲法和法律的特權，作為國家行政機關在行使管理權時同樣也要依法辦事，否則行政機關將會被推上被告席，承擔敗訴的結果。所以，由被告負舉證責任可以強化行政機關依法行政的意識；三是行政機關掌握國家權利和強大的資源，由行政機關負舉證責任更能節省社會成本；四是由被告承擔舉證責任有助于維護公民、法人和其他組織的控訴權。雖然在訴訟中，原、被告地位平等，但在訴前作為國家行政機關與管理相對人是不平等的，他們之間是～種領導和被領導．管理與被管理的關系，被管理相對人常處于被動地位。同時，行政機關的舉證能力比原告強。在這中情況下，再堅持“誰主張，誰舉證”原則，顯然不公平。
雖然《行政訴訟法》規定了被告負舉證責任，但并不是所有行政訴訟案件都由被告舉證，被告的舉證責任只在證明具體行政行為合法范圍內承擔舉證責任。如在行政賠償案件中，對具體行政行為是否侵犯公民、法人或其他組織合法權益的確認，需要由被告舉證，因為這是一個合法性問題，被告必須舉出事實根據和法律依據，以證明其行為合法；但對于侵權行為是否存在、該侵權行為是否造成損害、損害與行為之間是否具有因果關系。損害的范圍和程度如何等問題，則不是合法性問題，對這類問題應本著“誰主張，誰舉證”原則。還有，在訴訟過程中，原告可能提出某些反駁或者指控，例如行政機關工作人員的行為出于假公濟私、打擊報復的動機，因而構成濫用職權，對于這些指控被告否認，那么原告就有義務舉證，如舉不出證據，其指控就不能成立。其實被告負舉證責任，從實質上看與“誰主張，誰舉證”是異曲同工的。行政訴訟是審查被告行為的合法性，而不是原告行為的合法性。無論是被告給予原告行政處罰，對原告采取強制措施，還是拒絕向原告頒發許可證等，均是被告認為原告的行為違法，原告不具備某種條件或資格。總之，這些都是被告的主張。因此，被告必須在法庭上為自己的主張辯護，向法庭表明其主張是有事實根據的。假如它不能舉證予以證明的，法庭就推定其主張不能成立。
既然被告對其作出的具體行政行為負舉證責任，那么被告的舉證應達到何種程度呢？通常認為，我國行政訴訟的證明標準是“確鑿、充分標準”，即行政機關向法庭提供的其做出具體行政行為的證據必須達到“確鑿、充分”的程度。《行政訴訟法》第54條規定，一個合法的具體行政行為應當是“證據確鑿”的。例如《治安管理處罰條例》第34條規定：“經訊問查證，違反治安管理行為事實清楚，證據確鑿，依法應受處罰的，應當做出處罰決定。”也就是說被告在舉證時，所舉的證據（做出具體行為的證據）必須是“確鑿、充分”的，才能不承擔敗訴的后果。否則，就承擔敗訴的后果。但我國還有不少法律根據具體情形規定了特定的證明標準。例如《道路交通安全法》第72條規定，公安機關交通管理部門因收集證據的需要，可以扣留交通事故車輛。這里采用了一個“需要”的標準。在法律有特殊規定的“合理懷疑標準’財，行政機關只要按法律規定的合理懷疑標準去舉證即可，這一般都是在緊急情況或調查的需要而采取的臨時性的強制措施。
二、原告的舉證責任及證明標準
《行政訴訟法》規定，被告對作出的具體行政行為負有舉證責任。那么，原告在行政訴訟過程中是否承擔舉證責任呢？《最高人民法院關于執行（中華人民共和國行政訴訟法）若干問題的解釋》(下稱《若干解釋》)第27條規定，原告對下列事項承擔舉證責任：（1）證明起訴符合法定條件但被告認為原告起訴超過起訴期限的除外；（2）在起訴被告不作為的案件中，證明其提出申請的事實；（3）在一并提起的行政賠償訴訟中，證明因受被訴行為侵權而造成損失的事實（4）其他應當由原告承擔舉證責任的事項。從以上規定可以肯定地說，原告在行政訴訟中也承擔舉證責任。但這個舉證責任是有限制的，不是對所有的主張都負舉證責任，我個人認為原告只對上述4款負舉證責任。其中對第1款學術界有分歧意見且行政訴訟法》第41條已經規定，此不屬舉證責任，只是起訴的條件。但筆者認為此條應屬原告舉證責任，其原因是舉證責任的實質即當事人對其主張所提供的事實依據和法律依據。而起訴的條件之一就是“有具體的訴訟請求和事實依據”，那么這里的事實依據也就是舉證責任之中的事實依據，所以說把起訴的條件算做原告的舉證責任較為恰當。其實原告的舉證責任除《若干解釋》第27條第（2）款的不作為案件外，對第（l）、（3）、（4）款規定要求原告舉證的就是原告與行政機關之間存在著一個具體行政行為且與該具體行政行為有利害關系，該具體行政行為不是明顯地超出訴訟時效。因此，原告只要證明和行政機關之間存在一個具體行政行為且與該具體行政行為有利害關系就足以。當然，對不作為的案件要證明其提出申請的事實。
目前，老百姓“不知告、不愿告、不敢告”的現象很普遍，且大多數人則對“民告官”持懷疑態度。所以在行政訴訟舉證責任的分配問題上，應當盡量考慮方便原告的起訴。通向法院的門檻不能設置太高，對原告在起訴時的舉證責任不能要求太嚴。通常，原告的證據只要達到“稀明”的標準就足夠了，即原告提供的證據只要表面上成立，“大概如此”即可，法院不必需要也不應當作實質性的審查。
