[ 應松年 ]——(2000-11-24) / 已閱30566次
中國行政法和行政法學的發展
國家行政學院教授 應松年
一
作為一個重要的部門法，中國行政法與新中國同齡。50年代曾產生了一大批行政法。據統計，1949年至1956年，頒布的行政法規范總數達870件。但1957年以后，這個數字直線下降。1958年為147件，1960年為50件，1966年僅6件。此后的20年間，行政法幾乎是空白。
50年代行政法的發展，曾一度引起對行政法學的研究。當時北京的法律院校曾開設蘇維埃行政法課程，一批蘇聯行政法著作被介紹過來，對中國行政法產生了相當的影響。但這一進程至50年代末就中斷了。
二
（一）中國行政法的迅速發展，以1978年十一屆三中全會為契機。十一屆三中全會以后，隨著改革開放的逐漸深入，迫切要求加強行政法制建設。這構成了我國行政法發展的經濟基礎和社會基礎。1978年以后，行政立法迅速增加。就內容而言，一方面仍以經濟行政法為重點，同時也注意到法制的總體平衡，廣泛涉及社會的各個方面。包括政府機構、民政、司法、公安、軍事、民族、財政、稅務、外資、海關、農林、水利、土地、城建、環保、交通、郵政、勞動人事、商標、文化、教育、科技、衛生、統計等領域，都制定了一些法律。另一方面，還將相當的注意力集中于建立一些重要的、基本的、關系到全局的行政法律制度。這是實踐發展的必然要求。其中，對今后行政法發展起重要作用的是1982年的《民事訴訟法（試行）》和1987年1月1日生效的新修改的《治安管理處罰條例》。《民事訴訟法（試行）》第三條第二款規定，法律規定的行政案件可以向法院起訴，遵循民事訴訟程序；新修改的《治安管理處罰條例》，將1957年舊條例規定對治安處罰不得起訴改為可以提起行政訴訟。由于治安處罰案件數量多，涉及面廣，作為被告的公安機關是政府內最有權威的機構；治安行政訴訟的特殊性使民事訴訟程序難以適應，所有這些都為行政法中最重要的立法——行政訴訟法的誕生創造了條件。
（二）從1978年到1989年，與行政法發展相適應，中國行政法學研究也逐步發展起來。
1.1983年法學教材編輯部組織的行政法學統編教材《行政法概要》問世。這是新中國成立以來第一部行政法學教材。該書以總結和概括中國的行政法制實踐為基礎，同時借鑒各國的有益經驗，力圖創建中國的行政法學。盡管這部著作存在著某些不足，但它所體現的理論聯系實際的學風和新建立起來的體系以及其中的某些章節，對其后我國行政法學的發展產生了深遠的影響。我國行政法學研究開始步入正軌。
與此同時，新的行政法學教材和著作不斷出版，國外著作也陸續得到介紹。
2.在此期間，各高等法律院校紛紛開設行政法課程。1986年行政法研究會在江蘇常州市正式成立，從此行政法學者有了自己的學術組織。同年，在已故著名法學家陶希晉的倡導下，組織在京的行政法理論與實際工作者，成立行政立法研究組，專事起草行政方面的基本法，開創了立法機關組織專家起草法律草案的先河，為行政法學者與實踐相結合提供了組織保證。
三
1989年以后，中國行政法和行政法學研究伴隨著經濟體制改革，建設社會主義市場經濟體制的發展而迅速發展，取得了令人矚目的成就。這些成就主要表現在：
（一）作為行政法基本法的行政訴訟法（1989年）、國家賠償法（1994年）和行政處罰法（1997年）相繼頒行。
行政訴訟法的頒布實施，開創了我國民主法制建設的新局面，是中國行政法發展的里程碑。
1.行政訴訟制度的建立，使公民權益在受到行政權的侵害時能得到切實的保障，這也是市場經濟條件下“權利本位”意識增強的必然反映。根據行政訴訟法的規定，公民、法人和其他組織，在認為行政機關的具體行政行為侵犯其合法權益時，有權向法院提起訴訟。人民法院有權對行政機關的具體行政行為是否合法進行審查，根據事實和法律做出維持、撤銷、履行法定職責和變更等不同的判決。
國家賠償法是與行政訴訟同一類型的法，都以監督行政機關的具體行政行為是否合法為主要任務。不同的是，國家賠償法進一步規定，當行政機關的具體行政行為違法，侵犯公民合法權益造成損害時，國家要承擔賠償責任。國家賠償法所建立起來的行政賠償責任制度，是行政訴訟制度的繼續和發展。應該說，賠償制度的建立，加強了對行政機關是否依法行政監督的力度。
行政訴訟法和國家賠償法所建立的相應制度，是適應我國民主法制和保護人權發展需要的現代行政法制度。行政訴訟法確立的被告承擔舉證責任、時限和強制執行的制度，國家賠償法建立的以違法為賠償的歸責原則、事實行為造成損害的賠償責任等制度，都是先進的制度。
2.從一定意義上說，行政訴訟法不僅是建立了一項訴訟制度，更重要的是建立了一項民主制度。行政訴訟法不僅保護公民合法權益，更重要的是，它從監督的角度，要求行政機關依法行政。行政訴訟法第一次確立了具體行政行為合法與違法的標準，并規定人民法院有權對違法行政行為予以撤銷。正是在行政訴訟制度的推動下，促進了行政機關依法行政的自覺性。在這之后，依法行政的要求常見于各種政府文件，并逐步形成共識，此后的行政立法也更加注意貫徹法律優先原則。自90年代中期，“依法行政”進入政府工作報告，成為各級政府施政的基本方針。從法律淵源上說，這是行政訴訟制度建立以后合乎邏輯的發展。而依法行政正是依法治國的核心和關鍵。
3.行政訴訟法的實施，要求與之相關的行政法律法規的完善和健全。可以說，1989年以后重要行政立法的研究、起草和制定，都直接受到行政訴訟法的影響。
4.行政訴訟法的頒行，一項新的民主制度與訴訟制度的誕生，在法學領域，尤其是行政法學領域，引起了巨大震動。研究行政訴訟制度的著作如雨后春筍。行政訴訟法學的發展，又要求和帶動了行政法學研究范圍的擴大和探討的深入。
中國現代法治的重要標志之一，是1997年頒布的《中華人民共和國行政處罰法》。行政處罰法主要是直接規范行政機關如何做出處罰行為，即直接規范行政行為以保證行政機關依法行政的法，但其意義遠遠超出處罰范圍。行政處罰法規定的一系列制度，反映出依法治國、依法行政的許多基本原則，具有極為重要的普遍意義。
1.確定了“處罰法定”原則。處罰法定原則要求行政機關做出的任何處罰行為，必須有法律依據。“法無明文規定不得罰”。第一，行政處罰是直接影響公民人身權、財產權的行政行為。確立處罰法定原則，就意味著一切影響公民人身權、財產權的行政行為都必須有法律依據。從更廣泛的意義上說，處罰法定加上最近通過的刑法規定的“罰刑法定”，說明只有在法律明文規定的情況下，公民違法才有可能受到處罰，反之，凡法律沒有禁止的，公民皆可為之。“法無明文禁止即自由”。以法律作為衡量公民是否有“自由”的唯一標準，這是社會主義法治國家最重要的原則和標準。第二，處罰法定原則表明了行政職權的特點：職權法定。行政職權只有在法律授權時，行政機關才能為之；法律沒有授權就不得為之。這與公民的權利不同。公民的權利是：凡法律沒有禁止的，都可為之。這是依法行政最重要的原則和標志之一。
2.確立了行政處罰的設定原則。根據行政處罰法的規定，對公民人身權、財產權予以處罰的設定權屬于法律。只有經過法律授權，其他規范包括行政法規、地方性法規、規章才能設定，且法律授權多少，才能設定多少。在法律已對行政處罰有規定的情況下，行政法規、地方性法規、規章可以具體化，但必須在法律規定的給予行政處罰的行為、種類、幅度的范圍以內。這一規定的普遍意義在于，明確了我國依法行政的兩條基本原則。第一，法律優先原則。一切影響公民權利義務的各級各類規范都必須與法律保持一致。第二，法律保留原則。設定影響公民基本權利的規范，都必須有法律的授權。未經授權，不得設定；其中某些事項，如關于人身權的處罰，其設定權只屬法律。其他任何規范都不得設定，法律也不予授權。我們可以將前者稱為法律的相對保留原則，將后者稱為法律的絕對保留原則。其他規范性文件一律不得設定行政處罰。
3.第一次在法律中對行政處罰的程序做了較為完整的規定。其中特別是第一次在中國建立了聽證制度；第一次在法律上明文規定了裁執分離制度。這些規定的普遍意義在于：行政處罰程序是對公民不利處分的典型程序。因此，它對不利處分以及其他一般的具體行政行為的程序都有示范和借鑒意義。聽證程序的建立，是我國民主與法制建設中的一大突破。雖然行政處罰法中規定的聽證制度范圍有限，但可以斷言，聽證制度必將在我國得到迅速發展，成為推動行政機關依法行政的一項強有力的制度；裁執分離制度的明確規定，將對規范行政行為和反腐倡廉產生深遠影響。
從以上論述可以清楚地看出我國現代行政法發展的一條清晰脈絡：從建立行政訴訟制度，監督和促進行政機關依法行政開始，進而規范行政機關的行政行為本身，使中國逐步走向行政法治。
（二）與行政法的發展同步，行政法的研究也日趨繁榮。
行政訴訟法頒行以后，有關研究行政訴訟的論文、專著、教材迅速增加，行政訴訟法學已形成為獨立的法學學科，并隨著行政審判實踐的發展，其研究也日益深入。1994年國家賠償法頒行以后，有關國家賠償法的論文、專著迅速增加，國家賠償法正在形成獨立的法學體系。
行政訴訟法、國家賠償法、行政處罰法以及其他重要行政法律的頒布實踐，大大促進了行政法學的研究。行政法學著作大量出版，尤其是近幾年來一批年輕的行政法學者所著行政法學專著不斷涌現，顯示出行政法學研究正在向縱深發展。行政法學論文已成為法學報刊不可或缺的組成部分，而且擁有了自己的行政法學專門雜志：《行政法學研究》。行政法學理論和實務工作者的隊伍不斷擴大。行政法學研究正呈方興未艾之勢。
四
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