[ 應松年 ]——(2000-11-24) / 已閱81089次
論行政強制執(zhí)行
應松年
一、行政強制執(zhí)行的概念
行政強制執(zhí)行是指公民、法人或其他組織不履行行政機關依法所作行政處理決定中規(guī)定的義務，有關國家機關依法強制其履行義務或達到與履行義務相同狀態(tài)的行為。
1.行政強制執(zhí)行以公民、法人或其他組織不履行行政義務為前提，在一般情況下，這種不履行還必須有不履行的故意。不履行行政義務有兩種情況，一種是從事法律所禁止的行為，如在規(guī)定不得建筑住宅的土地上建立住宅；另一種是，不履行規(guī)定必須履行的義務，如應納稅而不納。兩種情況都屬行政強制執(zhí)行的范圍。
2.行政強制執(zhí)行的目的在于強迫公民、法人或其他組織履行行政義務。因此，強制執(zhí)行應以行政義務為限，不能超過當事人所承擔的行政義務范圍。
3.義務人拒不履行行政法上的義務，是行政強制執(zhí)行的前提，但該義務產生的依據(jù)，即行政強制執(zhí)行的基礎是什么？歷史上曾經長期存在爭論。大陸法系國家早期曾主張包括行政處理決定和行政法律規(guī)定兩類，近期行政強制執(zhí)行的趨勢，傾向于僅以行政處理決定為根據(jù)，不再以法律規(guī)定為直接依據(jù)。
4.行政強制執(zhí)行的主體是行政機關還是司法機關，兩大法系有重要區(qū)別，其源在于對于行政強制執(zhí)行權的性質的認識，普通法系國家從來把行政強制執(zhí)行權看成是司法權的一部分。行政機關當然無權實施行政強制執(zhí)行，但大陸法系中很多國家則歷來將行政強制執(zhí)行權看成是行政權的一部分，由行政機關自行執(zhí)行。不同的是，德奧等國早期曾將行政強制執(zhí)行看成是行政權的組成部分，無須法律特別規(guī)定；近期則有重大變化，行政機關是否有行政強制執(zhí)行權，尚須法律特別規(guī)定，這是順應民主潮流和保護公民合法權益觀念日益發(fā)展的必然趨勢。（注：二戰(zhàn)前德日行政法學者均肯定行政處分具有公定力、拘束力、確定力及執(zhí)行力。因此。行政處分權當然包括命令權與執(zhí)行權。行政強制執(zhí)行無須根據(jù)法律之特別規(guī)定。如19世紀時普魯士學者安休斯（G.Anschiite）、
布倫諾（K.Brunner）均持此說。 其后德國著名行政法學家奧托·麥耶爾（Ot to
mayer）進一步予以發(fā)展，認為行政權依法發(fā)動之命令，原則上即應包括強制執(zhí)行力。“警察所下之命令乃國家之行為，其與某人對債務人所做之請求截然不同。用強制之方法以求（命令目的之）實現(xiàn)乃當然之理”。
日本著名行政法學家美濃部達吉也持此說：“基于公權力之國家意思，其本身既已具備執(zhí)行力，吾人應認為直接強制可不待法律之特別規(guī)定，該行政官署當然有權予以執(zhí)行。”（《日本行政法》上，1936年版，第336頁）。
二戰(zhàn)后，隨著民主的發(fā)展，這種觀點受到責難，西德著名行政法學家佛魯斯特霍弗（Frnst Forsthoff
）在分析了行政權與公民的關系后，認為“無例外的，應固守一個原則，即行政權僅能在具體之情況下且為法律所承認者，方得行使強制手段。”此后，德國學者一般都認為，應把行政的命令權與實現(xiàn)命令之強制執(zhí)行權視為各自獨立，互不牽連的行政行為，兩者都須有其法規(guī)上之根據(jù)，這才符合行政法上最基本的原則——依法行政。
日本田中二郎教授也持上述見解：“行政強制，不問其為行政上之強制或行政上之即時強制，均因以人民之身體及財產之侵害為其內容，因此近代法治國家若須執(zhí)行行政強制則非有法律上之根據(jù)不可。……下令與強制為各別之行為。”（《行政法總論》1965年第380頁），
當前日本學者大都持此說。）
我國關于行政強制權的歸屬，已由長期實踐形成制度，并在《行政訴訟法》、《行政處罰法》中加以規(guī)定，大致可歸納為：以申請人民法院強制執(zhí)行為原則，以行政機關自行強制執(zhí)行為例外的基本制度。
二、行政強制執(zhí)行與民事強制執(zhí)行和行政處罰的區(qū)別
（一）行政強制執(zhí)行與民事強制執(zhí)行
行政強制執(zhí)行與民事強制執(zhí)行，作為強制執(zhí)行，有許多共同處，對某些國家來說，行政強制執(zhí)行與民事強制執(zhí)行并無實質區(qū)別，它們都是司法權的一部分，如美國。對另一些國家而言，雖然行政強制執(zhí)行與民事強制執(zhí)行是分開的，但行政強制執(zhí)行在內容與方式上也都是從民事強制執(zhí)行仿效而來，如德國。從我國具體情況看，行政強制執(zhí)行與民事強制執(zhí)行的區(qū)別在于：
（1）從執(zhí)行主體看，
我國行政強制執(zhí)行的主體在一般情況下為人民法院；但在法律規(guī)定的情況下，也可以是行政機關。這與民事強制執(zhí)行的主體只能是司法機關不同。
（2）從執(zhí)行依據(jù)看，行政強制執(zhí)行的依據(jù)是行政處理決定，
即使在由司法機關強制執(zhí)行的情況下，其執(zhí)行依據(jù)也是行政處理決定。而民事強制執(zhí)行的依據(jù)是已經生效的人民法院或仲裁機關的判決、裁定或調解等法律文書。
（3）從執(zhí)行對象看，行政強制執(zhí)行的對象比較廣泛，可以是物，也可以是行為和人身。而民事強制的對象僅限于物。
（4）從執(zhí)行結果看，行政強制執(zhí)行不存在執(zhí)行和解，
只能強迫義務人履行義務；民事強制執(zhí)行則可以執(zhí)行和解。（注：應松年主編：《行政行為法》，人民出版社出版，第525—526頁。）
（二）行政強制執(zhí)行與行政處罰的區(qū)別
行政強制執(zhí)行與行政處罰的共同點在于，都是因當事人不履行法定義務所引起的。但當事人不履行法定義務有兩種情況，一種是，此法定義務非履行不可，由此引起行政強制執(zhí)行，如納稅，當事人不履行納稅義務的，必須強迫當事人履行；另一種情況是，此義務已不可能再履行，故只能給予行政處罰，使其記取教訓，以后必須履行義務。如違反交通規(guī)則，闖紅燈，此時只能科以罰款，使其以后遵守交通規(guī)則，不可能強制執(zhí)行。從性質上說，行政處罰是對不履行義務的當事人科處新的義務，而行政強制執(zhí)行則是要對不履行義務的當事人強迫其履行原來的義務。這是行政強制執(zhí)行與行政處罰的一般分界線。當然，行政強制執(zhí)行中的代執(zhí)行和執(zhí)行罰也有科以新的義務的內容，但這種科以新的義務的目的，仍是為了履行原行政義務，并不以科以新的義務為結束。這是法律在設定處罰還是強制時必須注意的。實踐中，也有以處罰代替強制執(zhí)行的，即以處罰代替當事人必須履行義務的情況，如有些地方對農民侵占集體土地建房，行政機關不是申請人民法院強制拆除，而是以收取罰款結案，這實際上將起到慫恿違法的作用，是不可取的。
此外，行政處罰的種類和行政強制執(zhí)行的種類很不相同。行政處罰主要運用警告、罰款、沒收財物、吊銷許可證和執(zhí)照，責令停產停業(yè)以及行政拘留等手段；行政強制執(zhí)行則采取代執(zhí)行、執(zhí)行罰、強制征收以及直接強制等手段。由于行政處罰都是一次的承擔義務，因而在行政處罰難于執(zhí)行時，尚需以行政強制執(zhí)行為后盾。
三、對目前有關行政強制執(zhí)行定義的辨析
我國行政法學著作中大都有行政強制執(zhí)行的章節(jié)和定義，粗看似大同小異，細加分析，可以發(fā)現(xiàn)一些理論上存在的問題。現(xiàn)先摘錄幾條有代表性的定義，再加分析，也許將有助于我們對行政強制執(zhí)行的理解。
（1）“在行政法律關系中，當事人不履行其行政法上的義務時，國家行政機關可以采取法定的強制手段強制當事人履行其義務，這就是行政法上的強制執(zhí)行，是一種具體的行政行為。又叫做行政執(zhí)行。”（注：王珉燦主編：《行政法概要》，法律出版社1983年6月第1
版， 第125頁。）
（2）“強制執(zhí)行行為指由于被管理者抵制行政機關的合法行為，不履行行政機關提出的合法要求，行政機關采取強制措施消除被管理者的抵制，迫使其履行的行政行為。”（注：姜明安：《行政法學》，山西人民出版社1985年8月版，第298—299頁。）
（3）“行政強制，也叫行政強制執(zhí)行，
是國家對拒絕履行行政法規(guī)定的義務的當事人，或其有關實物標的依法實施強制措施，以促使某項義務的履行；或者為了公共利益而對特定的人或物實施強制手段，以限制某項權利的行使。”（注：張煥光等：《行政法基本知識》，山西人民出版社1986年3月版，第155頁。）
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