[ 周大偉 ]——(2004-6-3) / 已閱28401次
A Comparative Review：Eminent Domain in USA and China
美國土地征用和房屋拆遷中的司法原則和判例
——兼議中國城市房屋拆遷管理規范的改革
周大偉
從人猿相揖別的時代開始，房屋便成為人類生活資料中最重要的組成部分。它從當初只是為了擋風遮雨的原始功能，逐步發展成一種文化，一種文明，一種資產和產業。從古到今，從城市到鄉村，人們本能地將一生的大部分積累投資在房屋這種具有特殊價值的不動產上。對于那些可以被稱之為"蕓蕓眾生"的人們來說，房屋就是他們人格權、生存權不可或缺的構成。所以,土地和房屋問題事關大眾的根本利益和社會長期穩定，各國政府和立法機構無不給予特別的重視。
一， 美國的司法原則和判例分析
在惜墨如金的美國憲法中，其第五條修正案專門規定："非依正當程序,不得剝奪任何人的生命，自由或財產；非有合理補償，不得征用私有財產供公共使用。"聯邦憲法第十四條修正案要求州政府依據正當法律程序取得私有財產并保證不得拒絕法律對公民的平等保護。各州憲法對此問題也有類似規定。
美國憲法的文本，二百多年來沒有作過一個字的改動，它的基本內容非常穩定。它所增加的內容都是以修正案的形式補充進去的，權利法案就是整個美國憲法的前十條。對于修正案的增加，美國國會也非常謹慎。從1789年以來，盡管曾經有三千多條修正案被提出，但是， 至今為止，美國國會只通過26條憲法修正案。其中，直接涉及政府財產征收的就有兩條。可見這一問題的舉足輕重。
在美國，征收主要分兩種形式。第一種屬于無償征收，或稱政府警察權，英文稱為taking，是政府為了保護公眾健康、安全、倫理以及福利而無償對所有人的財產施以限制乃至剝奪的行為。這種無償征用的方式得以適用的場合非常有限，并受到相關法律的嚴格制約。第二種是有償征收，英文稱為eminent domain或 condemnation，指政府依法有償取得財產所有人的財產的行為。本文討論的主要是針對第二種征收形式。
美國聯邦憲法第五條修正案關于有償征收（eminent domain）
的規定具有決定性的意義，該修正案規定了征收的三個要件：正當的法律程序（Due process of law）；公平補償 （ Just compensation）；公共使用（ Public use）。
1、正當的法律程序
作為正當的法律程序，通常征收行為應當遵循如下步驟。
（1）預先通告。
（2）政府方對征收財產進行評估。
（3）向被征收方送交評估報告并提出補償價金的初次要約；被征收方可以提出反要約（counter-offer）。
（4）召開公開的聽證會（ Public hearing）說明征收行為的必要性和合理性；如果被征收方對政府的征收本身提出質疑，可以提出司法挑戰，迫使政府放棄征收行為。
（5）如果政府和被征收方在補償數額上無法達成協議，通常由政府方將案件送交法院處理。為了不影響公共利益，政府方可以預先向法庭支付一筆適當數額的補償金作為定金，并請求法庭在最終判決前提前取得被征收財產。除非財產所有人可以舉證說明該定金的數額過低，法庭將維持定金的數額不變。
（6）法庭要求雙方分別聘請的獨立資產評估師提出評估報告并在法庭當庭交換。
（7）雙方最后一次進行補償價金的平等協商，為和解爭取最后的努力。
（8）如果雙方不能達成一致，將由普通公民組成的民事陪審團來確定"合理的補償"價金數額。
（9）判決生效后，政府在30天內支付補償價金并取得被征收的財產。
2、公平補償
公平補償主要體現在以下三個方面。
（1）主體的公平，即有權得到補償的不僅僅包括財產的所有人，還應當包括財產相關的收益人，如房地產的承租人。
（2） 客體的公平，即取得補償的對象不僅僅包括房地產本身，還應當包括房地產的附加物，以及與該房地產商業信譽有關的無形資產（ Goodwill）。
（3） 估價的公平，即法律要求補償的價金應當以“公平的市場價值（fair market value）”為依據。至于什么才是公平的市場價值，目前最有效的方式是：雙方分別聘請的獨立的資產評估師提出評估報告。如果各自的評估報告結論相差懸殊，則由法庭組成的陪審團裁定。人們可以抱怨，資產評估師的報告并非完美和科學，但是在現階段經濟科學的發展水平上，除此之外，人們也許沒有什么更好的辦法來解決這個問題。在司法實踐中，美國法院通常都認定高出政府補償價格的評估報告。因此，有關政府征收方面的法律案件，通常都是職業律師們竭力追逐的目標。在律師費用的收取上，與交通肇事案件和醫療事故案件一樣，大多采用不勝訴不收費的方式，如果勝訴，律師可以從當事人額外期待的政府補償金中獲得較大比例的金額。如果政府一方勝訴，另一方也不需要為此支付政府方的訴訟費用。
案例1：圣地亞哥市訴索比科保險金融公司
被告是一家位于美國和墨西哥邊境的保險金融公司。由于政府的征用行動，該公司被迫遷移到一個運營費用較貴的地點。但是有趣的是，公司遷入新地點后，恰好遇到墨西哥的貨幣（比索）貶值，公司的營業額每月增加了400%，公司為此因禍得福。但是該公司仍然不接受政府提出的補償金，提出要求政府補償其商業信譽的損失。經過兩審訴訟程序，陪審團拒絕了被告的請求。上訴法院特別指出，盡管承租人有權利要求賠償商業信譽的損失，但是必須提出證據證明在搬遷之前和搬遷之后的差異（損失）。僅僅提出新地點的運營費用增加，并不能直接證明這一損失，何況由于搬遷后公司的營業額每月增加了400%的事實，已經使該公司提出類證明成為不可能。
案例2：糧食轉運公司訴某郡政府
原告是一家經營谷物的糧食轉運公司，近半個世紀里，一直在鐵路沿線經營谷物轉運業務，并在租賃土地上建筑了倉儲等輔助設備，公司的業務具有相當的穩定性。1967年政府實施征收鐵路公司，同時包括原告租賃的財產。當時，原告與鐵路公司的租賃合同還有7年半屆滿。在訴訟中，政府承諾補償原告租賃合同的損失，包括附加建筑物的損失。但原告提出，政府還應當補償租賃合同可能延續而帶來的后續利益。法院認為，在確定一個合理的市場價值時，可以推定這一市場價值應當是一個買方在正常市場狀態下愿意支付給賣方的現金價值。在本案中，假定原告出賣其公司，那么買方應當認為該租賃合同還會延期，直至設備的使用壽命終止。法院認為，原告主張的公平市場價值應當是指它的現存利益及未來利益。現存利益包括它擁有的資產凈值，未來利益包括租賃合同尚存7年半期限的利益，以及7年半以后租賃合同可能延期所帶來的利益。法院判決原告勝訴。
3、公共使用
在此，法律對公共使用的內涵采用了廣義的解釋。首先，公共使用的規則排除了政府利用行政權利損害某個個體利益的同時使另一個體收益，比如征收A的住房給B開設零售商店，就不能構成公共使用。但公共使用并不意味著政府征收的財產只能或給一般公眾使用。政府征收財產又立即轉讓給多數私人使用，同樣構成公共使用。
案例3：土地所有人訴夏威夷州政府
在夏威夷成為美國的一個獨立州之前，該島的最初定居者實施的是一種類似歐洲封建領主制的土地分封制度。60年代中期，夏威夷議會連續舉行聽證會議，證明該島的土地由于過度集中和價格壟斷，已經到了傷害公眾福利的狀態。因此，州議會決定頒布土地改革法案，由政府先征收所有者的土地,然后轉讓給土地現有的承租人。這實際上是一種通過贖買的方式進行的土地改革。原告（土地所有人）向法院提出訴訟，聲稱夏威夷州政府剝奪房地產主的財產，然后再轉讓給私人使用的行為違反了聯邦憲法第五條修正案。法院最后否決了原告的訴訟請求。法院首先肯定政府在實施征收行為時，必須具有公共使用的目的。即使在合理補償的情況下，如果不含有公共使用的目的，也不能夠剝奪任何人的財產而使另一人受益。法院認為，州議會的法案并非是為了使某些特定的集體受益，而是為了消除財產過分集中所導致的不良狀況，其合理的公共使用目的已經顯而易見。實踐中征收財產立即轉讓給私人受益并非意味著征收只具有私人使用性質。這種征收行動同樣具有公益性質，因為它直接理順了被長期扭曲的土地市場。法院判定原告敗訴。
案例4：華裔新移民訴SAN JOSE 市政府
這是一個最近發生的訴訟案件。來自中國大陸的新移民方秉權先生和他的妻子共同擁有TROPICANA 商場75%的土地所有權，其他土地所有人均是亞裔和拉丁美洲裔等少數族裔。該商場占地10英畝, 地處美國加州硅谷重鎮圣荷西市中心地區。2002年，圣荷西市政府指認TROPICANA商場為“荒廢區域”（Blighted Area），并以“公眾利益”（Publice use）為由，動用土地征收權將該商場強行征收，同時要將該商場轉交給另一家由南加州白種人經營的地產開發公司。宣布將耗資5000萬美元進行商場重整計劃，但此時方秉權投資800萬美元的重建商場工程已接近竣工。方秉權等多數所有權人反對市政府的決定，于2002年10月10日入稟法庭，狀告市政府侵犯公民私有財產權，歧視少數族裔并違反憲法，同時提出索賠700萬美元。法庭通過多次聽詢會，法官Gregory Ward要求市政府提出完整行政記錄，以證明將一個正在改建中的商場由現任東主手中強行征收，然后將商場原有店家建筑建筑與商業形態原封不動轉交給新東主的做法，是否是為了公眾利益。在最近一次開庭聆詢中，法官Gregory Ward 以市政府提出的會議記錄不足以支持強制征收該商場的決定為由，限期市政府必須提出更多證人和證據。被告市政府律師在和市政府以及議會討論后，決定放棄征收行為。 原告方獲勝。法官Gregory Ward在2003年10月22日的宣判中表明，市政府所提出的會議記錄并不足以證明該強制征收的決定是“為了讓最多人獲益, 同時使最少人受到傷害”。因此該強制征收令并沒有絕對的必要性.同時法官也認為，市政府只征收方秉權等亞裔所有的兩棟建筑物，而不征收拉丁美洲裔的超市和汽車修理行，是“肆意專斷而且任性的行為”。現在，此案還沒有完全了結， 原告方秉權等以訴訟期間商場生意損失為由向市政府索賠700萬美元的損失。目前此部分的金額尚待法庭決斷。此外，市政府還可能要賠償南加州的開發商36萬美元的相關損失。人們正拭目以待最終的結局。
需要注意的是，美國法律錯綜復雜，其中有從英國承襲演變過來的普通法，也有隨著社會發展不斷制定出的成文法。既有全國統一聯邦法律，又有50個州互不相同的各州法律。凡是世界上傳統和現代的種種爭執，均可以在博大精深、浩若煙海的美國法律體系中尋找到相關的原則和案例。經過長期的爭辯、協調、修改和補充，美國的法律體系在最大限度地追求公平和正義方面，其影響力已經超出了美國本土的范圍。
二， 中國的管理規范現狀與改革
固然，中美兩國國情不同。但不能否認，上述司法原則和判例在某種意義上代表了人類社會追求公平正義的基本原理和技術手段，毫無疑問應當屬于人類先進文明和文化的組成部分。值得欣慰的是，在經過改革開放的中國，已經很少有人再把它們慷慨地視為資本主義社會的專利了。
在社會經濟和法律高度發達的美國社會，大多數司法上的爭議為財產私有者挑戰政府的征收行為。在中國現階段，人們和政府之間的爭執，主要發生在合理補償的數額問題方面。
今天的中國，無疑是在經歷一個飛速發展和新舊交替的時代，城市規劃建設每天都在進行，政府對土地的征用和居民拆遷當然難以避免。但是，當殘垣斷壁在推土機的轟鳴聲中紛紛塌落時，我們社會中的某些傳統屏障卻始終冥頑難移。這種嚴重的不協調，勢必導致社會矛盾的嚴重激化和相關惡性案件的頻頻發生。在一個法治的社會中，司法原本是解決社會矛盾、尋求社會公平與正義的最有效的手段。有關數據顯示，中國大陸各地的拆遷糾紛急速增加，民怨逐步升溫。而在最近發生的有關事件中，被拆遷人卻沒有選擇司法的途徑解決問題，而是要采用令人扼腕嘆惜的非理性的方式。這足以令人驚醒，令人深思。
實事求是地說，中國大陸在土地征用和房屋拆遷方面并不像海外一些人指責得那樣“無法可依”。中國國務院早在1991年3月22日頒布了《城市房屋拆遷管理條例》（ 以下簡稱“條例”），并隨著城市房屋拆遷形勢的發展和變化，于2001年6月13日重新修訂了該條例，修訂后的條例自2001年11月1日起正式實施。縱觀該條例的全部內容，也絕非像海外有些人所詆毀得那樣屬于應當取消的“惡法”。該條例在拆遷公告、拆遷管理、拆遷補償和安置以及違規罰則等方面，有些切實可行的規定。但是，如果我們仔細研究該條例的有關內容，不難發現，其中有些條款的確需要重新考量并及時修改。其問題主要表現在：
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