[ 李翊 ]——(2004-6-4) / 已閱16636次
檢察人員的執法觀念——多維視野下的分析
李 翊 北京市朝陽區人民檢察院研究室
[摘要]本文通過對檢察機關職能、檢察權定位的分析，確定我國檢察機關的職能為法律監督職能，檢察權是檢察機關法律監督職能的具體體現。檢察權的基本權能，即審查批捕權、公訴權、職務犯罪偵查權、訴訟監督權都緊緊圍繞法律監督職能而進行。同時以刑事訴訟價值為追求目標，探討檢察執法理念。在明確具體的檢察權和抽象的執法理念的基礎上，筆者針對當前不相適應的執法觀念，總結出應該確立的四種現代執法觀念。
[關鍵字] 職能 檢察權 執法理念 執法觀念
作者信息：北京市朝陽區人民檢察院法律政策研究室
中國政法大學刑事訴訟法學專業碩士
電話：010-65094881
郵編：100026
檢察人員的執法觀念
——多維視野下的分析
觀念，屬于主觀范疇，它是思維活動的結果，強調嚴謹、訴諸認知，它是經由感性、知性而獲得的理性認識。觀念的形成與執業特點密不可分，執法觀念的形成自然離不開執法機關的執業特點。在我國，執法機關包括公安機關、檢察機關、法院，也包括工商機關、稅務機關、海關等行政執法機關，這些機關雖然同樣具備執法的性質，但由于職能定位的不同，執法觀念也各異。本文探討的主題為檢察人員的執法觀念，筆者以為應當立足于檢察機關的職能、檢察權的定位、刑事訴訟追求的價值等多維角度進行分析綜合，以明確檢察人員應當具備的執法觀念，這是筆者行文的基點。
一、現行法律視野下的檢察機關職能
現代漢語中，職能是指“人、事物、機構應有的作用和功能”。1物理學上的觀點，能，與功相配套，物體本身具有的能通過做功進行能量轉換。不做功的能只是靜態的、抽象的能。沿用物理學概念，人文科學中的職能也可用靜態、抽象的字眼來概括其特征。考察檢察機關的職能，筆者以為應當著眼于我國的憲政體制。我國的國家權力是在議行合一的人民代表大會享有立法權的基礎上，由人民代表大會產生其他的國家機構：行政機關、審判機關和檢察機關。也就是說，檢察機關是由立法機關產生，并且是與審判機關、行政機關平行并列的機關。那么，何為檢察機關的職能？筆者欣然地發現，憲法已經做了明確的說明。憲法第一百二十九條規定：“中華人民共和國人民檢察院是國家的法律監督機關。”第一百三十一條又規定：“人民檢察院依照法律規定獨立行使檢察權，不受行政機關、社會團體和個人的干涉。”可見，國家這一根本大法明文界定了檢察機關作為法律監督機關的性質和地位。而唯物主義哲學告訴我們，事物的性質取決于事物的主要矛盾或者說是主要矛盾的主要方面。因而，檢察機關這一特殊的性質反饋出檢察機關的職能應當是法律監督這一主要方面。
檢察機關的法律監督職能不同于人民代表大會及其常務委員會的法律監督權。前者是指國家授權的特定機關—檢察機關，按照法定的權限，在法定的情形下，依照法定的程序，運用法定的手段，發動推進法律監督程序追究違反犯罪者的法律責任。它具有“專門性、授權性、法律性、權威性、訴訟性、程序性、請求性、雙重性、被動性、救濟性”2的特點。而后者，同前者相比，在“權力的性質、內容、行使方式、行使時機、行使效力以及程序規制上都有不同”。3因而檢察機關的法律監督職能區別于人大及其常務委員會等擁有的一般意義上的法律監督，它是更具有法律授權性、程序規范性的職能。
二、權力視野下的檢察權定位
物理學上的解釋，物體潛在具有的能一旦做功便發生能量轉換，即能由靜態轉換為動態。類似的道理依然運用在人文科學領域，檢察機關法律監督職能與檢察權的關系：靜態、抽象的法律監督職能產生了動態、具體的檢察權。檢察權，顧名思義，即國家賦予檢察機關職務范圍內的權力。它是檢察機關法律監督職能的引申和具體化。
檢察權，首先是一種區別于行政權和審判權的獨立權力。在我國憲政體制下，一府兩院是基本的組織模式，即由人民代表大會所產生的國家行政機關、審判機關、檢察機關，是受人民代表大會監督，對人民代表大會負責的三個平行并列的機關。這些機關相應享有的行政權、審判權、檢察權也是互相獨立的。檢察權不應也不可能歸入行政權或者審判權中。原因在于，檢察權一方面不具有審判權的終結性、被動性和完全獨立性，另一方面它是“一種程序性權力，更注重程序的正當性，不具有行政權對當事人的實體權利義務作出配置的實體性權力，以及行政權追求實體上的效率和效益的本質”。4
其次，檢察權是以法律監督職能為主線形成的職務犯罪偵查權、逮捕權、公訴權、訴訟監督權等檢察職權的組合。我國《人民檢察院組織法》、《刑事訴訟法》、《民事訴訟法》、《行政訴訟法》對此有詳細的規定。根據法律規定，檢察權包括職務犯罪偵查、審查批捕、公訴和訴訟監督以及民事審判監督、行政訴訟監督等權能。而這些權能緊緊圍繞法律監督職能而展開。從職務犯罪偵查角度看，檢察機關依法對從事公務人員實施的與其職權有關的犯罪行為進行偵查，這本身是對國家公務人員行使權力的合法性的監督；從審查批捕權角度看，檢察機關在刑事訴訟中擔任著立案監督和偵查監督的重要職責，通過行使批捕權，檢察機關可以發現公安機關應當立案不立案的情況和偵查活動中的違法行為，從而履行監督職責；從公訴權角度看，檢察機關提起公訴的權力是代表國家追究犯罪的權力，是對觸犯刑律者的監督，目的是維護國家刑法的正確實施；從訴訟監督權角度看，訴訟監督權僅指刑事訴訟過程中立案、偵查、起訴、審判、執行環節的監督，與檢察機關對民事、行政等訴訟活動進行監督一樣，是法律監督職能的具體體現。
三、價值視野下的檢察執法理念
理念，與觀念一樣，同屬于主觀范疇領域。兩者區別在于：理念是對觀念的理性總結和歸納，是觀念的再抽象化。因而，對檢察執法理念的探討有助于觀念的形成。
檢察執法理念的確立離不開刑事訴訟追求的價值。刑事訴訟價值是指人們據以評價和判斷一項刑事訴訟程序是否正當、合理的倫理標準，也是刑事訴訟程序在其具體運作過程中所要實現的倫理目標。5而刑事訴訟價值的確定首先應當從刑事訴訟的任務切入。我國刑事訴訟法的首要任務是：保證準確、及時地查明犯罪事實，正確應用法律，懲罰犯罪分子，保障無罪的人不受刑事追究。這一任務指明了刑事訴訟最直接的目的是懲罰、控制犯罪。這一直接目的肯定了刑事訴訟所追求的安全價值。隨著訴訟文明的發展，在以追究犯罪為目的的同時，保障人權的觀念也日益深入。犯罪嫌疑人、被告人在不同階段稱呼的改變、未經人民法院依法判決不能確定有罪的基本原則的確立、辯護人訴訟權利的擴大等等無不反映出刑事訴訟的目的已不僅僅是控制犯罪，還包括對訴訟參與人，尤其是犯罪嫌疑人、被告人合法權利的保護。于是人權價值突顯出來，豐富和完善了刑事訴訟價值體系。
在刑事訴訟中，安全價值和人權價值應當具備什么樣的關系？它們在刑事訴訟中居于什么樣的決定地位？有人認為：在刑事司法活動中，存在著兩種基本利益，一種是安全利益，另一種是自由利益。在安全和自由兩種利益中，認為控制犯罪、維護社會秩序和社會安全是刑事司法最根本的利益，自由利益的維護不應妨礙打擊犯罪并要通過對犯罪的懲罰實現，這種觀念通常稱為犯罪控制觀。另一種觀念認為在肯定應當控制犯罪的同時，重視個人的合法權利，并認為個人具有政府無權干預的某些基本權利等，這種觀念通常稱為正當秩序觀。6這種觀點實際上反映，單一的確定安全價值或者人權價值作為刑事訴訟的基本價值促成了兩種刑事訴訟目的觀的分野
我國訴訟法通論認為，“懲罰犯罪和保障人權、實體公正與程序公正兩個方面應當并重，不宜在這兩個方面中確立一個絕對優越的價值標準。”“只有將兩者結合起來，才符合刑事訴訟的內在規律，才能使刑事訴訟真正符合國家、社會以及一般社會成員的需要。”7由此可見，我國刑事訴訟主張懲罰犯罪和保障人權的有機結合。當前，各國刑事訴訟制度都是在不斷協調懲罰犯罪和保障人權兩者的矛盾中得到完善和發展。任何純粹的犯罪控制觀和正當程序觀已經不能適應現代刑事訴訟發展的趨勢。由此引申，筆者以為，檢察執法應當確立安全和人權并重的理念。具體分析兩者的關系，筆者認為，從我國刑事訴訟的整個過程看，安全和人權應當并重，但在刑事訴訟的某個階段，安全和人權可以各有側重。值得注意的是，保障人權，但絕對不削弱打擊犯罪的力度，更不放縱犯罪，這是我國當前刑事政策決定。
檢察執法理念的探討，還應當考察安全和人權的下位階價值，即公正與效益價值。公正是人類孜孜以求的法律目標和道德理想。現代社會對公正的詮釋已不僅僅局限于對實體結果的追求，還逐步開始關注實現公正結果的手段的正當性上。于是實體公正與程序公正共同組成了現代社會人們對公正的理解。效益是指在刑事訴訟中以最少的司法資源投入取得最大的收獲。隨著社會的發展，犯罪數量的增多，有限司法資源的優化利用和配置顯得格外重要。于是，效益價值注入給刑事司法領域，彌補了公正價值單一性的缺憾。刑事司法在這兩種價值之間的權衡，即公正優先，兼顧效益。在這種執法理念地指引下，檢察人員應當嚴格遵循刑事實體法和程序法，高質高效地行使檢察權。
四、檢察人員的執法觀念
（一）當前不相適應的執法觀念
1、監督意識不強：在檢察機關業務部門和案件承辦人中，普遍存在著重配合、輕監督的傾向，注重與公安、法院搞好關系，忽視監督的力度，往往以口頭糾正的方式提出監督意見，不能引起被監督者的重視，損害檢察機關的權威性。
2、維權意識不夠：表現在告權不及時、忽視被告人的陳述權、辯解權和要求提供法律幫助權；對弱勢群體的保護還不深入；對辯護人有冷漠、拖延的現象。司法實踐中，檢察人員往往持有強烈的犯罪控制觀，決策部門與公眾輿論也更加傾向于從重從快打擊犯罪。特別是犯罪率的不斷上升，社會方方面面要求嚴懲犯罪的呼聲一浪高過一浪。對犯罪嫌疑人的合法權益的維護則有所忽略。超期羈押、影響被告人律師會見權等現象頻頻發生，嚴重影響了犯罪嫌疑人、被告人基本人權的維護，給檢察工作帶來不利影響。同時重查處、輕預防，大部分檢察人員存在就案辦案的思想，不重視預防犯罪、綜合治理的作用，不注重將辦案工作向前延伸和向后延伸。
3、強調訴訟結果，忽視訴訟效率。檢察機關大多數案件以處理結果來衡量工作業績，不少檢察干警存在過分追求訴訟結果的觀念，認為相對不起訴是偵查工作的失誤所致，立案即定案，撤案即錯案；檢察機關可以終結的案件也一定移送到審判機關，導致了資源的浪費和訴訟效率的降低。實踐中簡易程序審理的案件比例并不高。據調查，從某基層檢察院建議適用簡易程序的情況，從1997年至2001年，建議適用率與法院實際適用率基本相同，為47.7%，還存在相當地適用余地。
4、民事行政法律監督工作中強調對私人利益的保護，忽視對公益的維護，特別是國有資產的保護。長期以來民事行政法律監督工作是以當事人申訴為起點，以維護申訴人合法權益為目的，申訴人的利益一般都是個體或是小集體的利益。我國入世后大量國外資本涌入中國市場，歸國有資產的兼并、收購將更加頻繁，國有資產流失問題將成為大問題。目前立法欠缺，檢察人員對于該領域進行公益訴訟的意識也不強。
（二）現代執法理念的確立
立足于檢察機關的法律監督職能，圍繞檢察權的具體權能，以刑事訴訟價值作為追求目標，筆者以為，檢察人員應當糾正與時代、與法律監督職能不相適應的觀念，結合新形式，真正樹立現代執法觀念。
（一） 樹立監督意識
檢察權是法律監督職能的具體化，因而，強化法律監督意識應當從檢察權的具體權能出發，緊緊圍繞法律監督職能，真正把檢察權的行使落到實處。
首先，完善職務犯罪偵查機制，加大懲治力度。隨著我國入世談判的成功，政治、經濟領域發生了重大變化。政治國家的行政執法權力由于市民社會的沖擊而受到規制，但規制并不等于弱化行政執法，相反有些部門的權力會擴大和加強，這就使得這些職能部門的職務犯罪會突現。如海關，由于國際經濟交往的頻繁，進出口貨物吞吐量大幅度增加，海關監管的任務隨之加重。而海關工作人員受到海內外走私分子拉攏腐蝕的機會也會增加。近年來大批海關官員紛紛落馬就表明在這個環節的犯罪已經相當嚴重。據統計資料顯示：1998年7月至2000年5月，全國海關共查獲走私要案10066宗，案值人民幣126.3億元。8同時還有一些掌管貸款、結匯、擔保等經濟大權的國家工作人員也紛紛走進了職務犯罪的泥潭。面對這樣的形式，檢察人員應當仔細分析形式，在職務犯罪的易發領域加大偵查力度，掌握經濟貿易規律，不僅注重對國內法的適用，還要加強對國際法的學習和運用意識，完善取證手段，注意預防和查辦職務犯罪，以實現對職務犯罪的監督。
其次，進一步完善公訴職能。檢察機關作為國家唯一的公訴機關，承擔著追究和控訴犯罪的重要職責。隨著刑事訴訟法實施及新的庭審體制的確立，公訴工作首先轉變的是觀念，在刑事訴訟中樹立以公訴為中心，起訴指導偵查、偵查服務公訴的指導思想，從而使犯罪受到有力的懲罰。檢察機關應當在法律規定范圍內多渠道的將工作向前延伸。在辦理1996年河南中原嚴打第一案“2.15”特大搶劫殺人案中，檢察機關對偵查機關的偵查活動提出40余條建議，并派員出席了現場勘查等工作，及時、全面固定了有關證據。此案在提請批準逮捕15個小時內，檢察機關就對14名犯罪嫌疑人作出了批準逮捕決定。案件移送審查起訴后，檢察機關在半個月時間就將13名犯罪嫌疑人提起公訴，而且法院均作出了有罪判決，其中8名主犯被執行槍決。對此，偵查機關非常滿意，這說明了檢察機關指導偵查的可行性。9實例證明了檢察機關在公訴活動中可以采用檢察建議等多種形式指導偵查活動，提高公訴質量，進行精密司法，懲治犯罪，維護國家安全。
再次，加強訴訟監督的權能。根據法律規定，檢察機關在刑事訴訟中的訴訟監督主要體現在：立案監督、偵查監督、審判監督和刑事執行監督。檢察機關應該改變以與公安、法院搞好關系為重的工作作風，加大力度，切實履行監督職能，在實踐中探索工作新思路，建立有效的監督機制。如立案監督方面，監督糾正有案不立、有罪不究、以罰代刑等問題，對不該立案而立案的案件也要依法監督，堅決糾正非法插手經濟糾紛的問題。偵查監督方面，及時發現遺漏犯，強化對訴訟活動中嚴重違反程序、侵犯人權問題的監督，堅決糾正濫用和隨意改變強制措施的現象，依法排除非法言詞證據。審判監督方面，加強對徇私枉法造成的重罪輕判、輕罪重判、有罪判無罪案件的抗訴，重視對不服法院生效刑事判決、裁定申訴案件的復查工作，注意糾正違反法定程序、侵犯訴訟權利等問題。執行監督方面，監督糾正判決后不依法交付執行和以錢抵刑等問題，注意保護當事人和在押人犯的合法權益。檢察人員應當立足于刑事訴訟中的這幾個環節，牢固樹立法律監督的意識，依法監督公安機關、審判機關合法行使職責。
最后，民事檢察監督應當樹立公益監督的觀念，使檢察機關在入世后成為國有資產的“保護神”。檢察人員應當按照高檢院《關于強化檢察職能依法保護國有資產的通知》，樹立公益監督的觀念，不斷探索工作的新思路，對于危害國有資產的行為依法追究，為完善該項立法提供實踐依據。
（二） 樹立安全意識
從現有的犯罪形勢看，犯罪率不斷上升，犯罪不僅在罪名上有所增加，而且手段上也日益隱蔽。面對這樣的形勢，檢察機關應當從刑事訴訟法的任務出發，保證準確、及時地查明犯罪事實，正確應用法律，懲罰犯罪分子，保障無罪的人不受刑事追究，并時刻牢記維護國家法制統一的使命，保證我國刑事法律的權威性，切不可違背法律辦事，損害法律的權威，影響檢察機關的威信，實現法律效果和社會效果的統一。具體如下：一是要忠實于法律。要強化宗旨意識，把執法為民落實到檢察工作的每一個環節。二是要轉變執法作風，樹立法律權威；三是提高辦案質量。要規范職務犯罪的偵查行為，完善案件初查、立案、撤案的相關制度；要制定案件審查起訴標準，對不起訴案件實行公開審查，進一步強化監督制約機制。四是要做好控告申訴工作。落實首辦責任制，積極主動清理控申積案。
（三） 樹立人權意識
當今世界，人權已經成為時代的主題。人權觀念的產生給沒有任何親和力的刑事立法帶來了人文化的生機和活力。樹立人權意識，首先保障犯罪嫌疑人、被告人合法權利。如會見權、辯護權等，依法給予他們與偵查機關、公訴機關相抗衡的制度空間。利益是權利的源泉和內容，權利是利益的法律表述，權利又構成了人權的核心。誠如龐德所言：“通過使人們注意權利背后的利益，而改變了整個權利理論。”10刑事訴訟的人權保障是以首先承認被告人利益優先開始的。其次樹立人權觀念的重大體現在于對程序的關注。檢察人員應當增強公開意識，繼續深化以“權利告知程序”為主要內容的檢務公開，使更多的人有機會了解權利獲得救濟的檢察途徑，增強權利救濟中的機會均等。
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