[ 馬孝國(guó) ]——(2018-9-19) / 已閱6219次
對(duì)我區(qū)生態(tài)移民過程中引發(fā)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)糾紛的思考及對(duì)策
（馬孝國(guó)）
前言：近年來，我區(qū)將生態(tài)移民作為一項(xiàng)重大的民生工程在積極、穩(wěn)妥、有序的在開展，并取得了很好的效果，在早年的遷入?yún)^(qū)實(shí)現(xiàn)了"搬得出、穩(wěn)得住、逐步能致富"的目標(biāo)，能夠從根本上解決寧南山區(qū)的貧困問題。隨著該項(xiàng)政策的開展，對(duì)生態(tài)移民遷出區(qū)的土地上的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)如何進(jìn)行轉(zhuǎn)移，并引發(fā)了大量的矛盾，使人民法院受理的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)糾紛數(shù)量逐年增多。現(xiàn)筆者從生態(tài)移民時(shí)引發(fā)的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)糾紛的原因、現(xiàn)狀等入手，提出解決問題的途徑及對(duì)策，為我區(qū)生態(tài)移民、脫貧攻堅(jiān)貢獻(xiàn)微弱的力量。
關(guān)鍵詞：生態(tài)移民 土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán) 矛盾 對(duì)策
一、寧夏生態(tài)移民及移民區(qū)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的現(xiàn)狀
1、生態(tài)移民的政策及生態(tài)移民取得的成就
自我國(guó)實(shí)施西部大開發(fā)戰(zhàn)略以來，寧夏就開始實(shí)施移民搬遷政策，讓大批居住在“最不適宜人類生存地方”的群眾走出了大山、解決了溫飽，探索走出了一條具有寧夏特色、減貧有方的扶貧開發(fā)之路，并創(chuàng)造了有益經(jīng)驗(yàn)。
2012年2月29日，寧夏回族自治區(qū)人民政府下發(fā)了《寧夏回族自治區(qū)人民政府關(guān)于進(jìn)一步促進(jìn)中南部地區(qū)生態(tài)移民的若干政策意見》，該意見將生態(tài)移民作為一項(xiàng)重大的民生工程，是從根本上解決寧南山區(qū)的貧困問題，對(duì)于加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式、統(tǒng)籌區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、實(shí)現(xiàn)全面小康社會(huì)目標(biāo)具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。
經(jīng)過多年的生態(tài)移民搬遷政策的實(shí)施，我區(qū)的移民搬遷工作取得了顯著的成效。2018年8月11日，中國(guó)民族宗教網(wǎng)刊登了題為《寧夏累計(jì)搬遷安置各族移民群眾130余萬人》的信息，該消息稱“實(shí)施移民搬遷，是寧夏推進(jìn)減貧事業(yè)、阻止貧困代際傳遞的主要手段。近年來，寧夏把移民搬遷作為扶貧開發(fā)的重要舉措，累計(jì)搬遷安置各類移民130余萬人。30多年來，按不同時(shí)期的扶貧標(biāo)準(zhǔn)，寧夏累計(jì)減貧330萬人，占全區(qū)總?cè)丝诘囊话耄毨Оl(fā)生率由貧困發(fā)生率由2000年的24.5%下降到2017年的6%。”
由此可見，生態(tài)移民搬遷工程，是寧夏社會(huì)面貌發(fā)生了跟大的變化，能夠從根本上解決寧南山區(qū)貧困問題。
2、移民區(qū)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的現(xiàn)狀
近年來，我區(qū)中南部地區(qū)的生態(tài)移民搬遷區(qū)，在政府集中搬遷后，部分搬遷戶帶著孩子因各種原因又返回了遷出區(qū)，繼續(xù)在原來生活的地方居住、耕種生活。還有些人，在遷出區(qū)與遷入?yún)^(qū)來回跑，對(duì)遷出區(qū)的原承包經(jīng)營(yíng)的土地繼續(xù)耕種，繼續(xù)對(duì)承包的土地主張權(quán)利。這種情況對(duì)遷出區(qū)政府部門對(duì)該遷出區(qū)域的土地管理和生態(tài)修復(fù)工作造成可不利影響。
另外一種情況，在搬遷戶整體搬遷前，由村委會(huì)引薦經(jīng)鄉(xiāng)政府同意，承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人將自己的承包地與其他種植專業(yè)合作社簽訂土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)協(xié)議，并約定了期限和流轉(zhuǎn)費(fèi)。當(dāng)移民戶按照政府的要求搬遷走了后，但與種植專業(yè)合作社簽訂的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)合同未履行完畢。且雙方在該流轉(zhuǎn)協(xié)議履行期間，發(fā)生了諸多的糾紛，并訴諸法院。如西吉法院2018年度受理了該類案件200余件。
二、生態(tài)移民區(qū)出現(xiàn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)糾紛的原因分析
隨著生態(tài)移民政策的實(shí)施，寧南山區(qū)大量的人口按照政府的統(tǒng)一部署，有序的搬遷至遷入?yún)^(qū)。在人口大量遷移后，但搬遷戶在遷出區(qū)的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)未能有效移交或流轉(zhuǎn)，從而引發(fā)了諸多涉土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的矛盾，究其原因有以下幾個(gè)方面：
首先，生態(tài)移民搬遷戶的人口不能及時(shí)適應(yīng)遷入?yún)^(qū)的生活環(huán)境，過度依賴原來的生活生產(chǎn)方式。生態(tài)移民搬遷戶，大多是生活在寧南山區(qū)經(jīng)濟(jì)落后，交通不便，生產(chǎn)生活都相對(duì)落后的山區(qū)，大多數(shù)村民文化水平較低，習(xí)慣了老家這種落后的勞作生活方式，一年的糧食收成只要夠一家人的生活大家就滿足了，至少餓不死，至于沒有多余的錢花，就忍著不花。現(xiàn)在搬遷至新的地方，耕種的土地少了，大部分時(shí)間要依靠打工掙錢來維持生活。所以好多人就不適應(yīng)了，有能力有條件的人就想方設(shè)法的跑回老家，把自己家的承包地種上，想繼續(xù)過自己原來的生活。
其次，部分移民戶對(duì)移民政策的認(rèn)識(shí)不夠，對(duì)我國(guó)相關(guān)法律的里就不到位。區(qū)人民政府制定的《寧夏回族自治區(qū)人民政府關(guān)于進(jìn)一步促進(jìn)中南部地區(qū)生態(tài)移民的若干政策意見》第二十二條明確規(guī)定“依法加強(qiáng)移民住房和土地管理。嚴(yán)禁移民非法轉(zhuǎn)讓土地和房屋，對(duì)擅自轉(zhuǎn)讓土地和住房的要嚴(yán)肅查處，堅(jiān)決糾正。凡已提供的生態(tài)移民住房和勞務(wù)移民周轉(zhuǎn)房，一年內(nèi)沒有使用或私自轉(zhuǎn)租的，當(dāng)?shù)卣皶r(shí)收回并予以處罰。移民在遷出區(qū)退回的土地、房屋，遷出地政府要及時(shí)收回、拆除，確保恢復(fù)生態(tài)。具體操作辦法由自治區(qū)移民局、國(guó)土資源廳共同研究制定。”而大部分人對(duì)區(qū)政府作出的《意見》不了解，并且認(rèn)為他們的耕地的承包期限是三十年，他們的承包期限還沒有到期，因此他們雖然搬遷到了外地，但是在老家的承包地還是有耕種的權(quán)利，所以他們有些人也就理直氣壯的回來家種地來了。
再次，遷出區(qū)政府部門未能及時(shí)有效的按規(guī)定將遷出區(qū)的土地進(jìn)行生態(tài)修復(fù)和將建設(shè)用地恢復(fù)為農(nóng)業(yè)用地。根據(jù)《寧夏回族自治區(qū)生態(tài)移民土地權(quán)屬處置實(shí)施辦法》第四條規(guī)定“遷出區(qū)的原農(nóng)村集體建設(shè)用地遷出后，恢復(fù)為農(nóng)用地，并以村為單位，實(shí)行遷出區(qū)與遷入?yún)^(qū)土地所有權(quán)置換。遷出區(qū)原農(nóng)民集體所有的土地全部轉(zhuǎn)為國(guó)家所有。”因?yàn)槲茨芗皶r(shí)的將遷出區(qū)的土地及時(shí)恢復(fù)生態(tài)，未能將原有建設(shè)用地恢復(fù)為農(nóng)用地，未能將遷出區(qū)的房屋等建筑設(shè)施進(jìn)行拆除，對(duì)水電設(shè)施進(jìn)行有效拆除，讓返回來家的移民戶在遷出區(qū)仍“有家可住”，“ 有田可種”。還有些移民戶在移民搬遷前將其承包經(jīng)營(yíng)的土地有償進(jìn)行了流轉(zhuǎn)，致使政府將遷出區(qū)原農(nóng)民集體所有的土地全部轉(zhuǎn)為國(guó)家所有時(shí)，與相關(guān)人員發(fā)生了矛盾。
三、解決生態(tài)移民過程中出現(xiàn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)糾紛的對(duì)策
一是廣泛宣傳，提高認(rèn)識(shí)。實(shí)施生態(tài)移民搬遷的政府部門要采取印制宣傳資料、下鄉(xiāng)進(jìn)村入戶等多種形式，廣泛宣傳《農(nóng)村土地承包法》《寧夏回族自治區(qū)人民政府關(guān)于進(jìn)一步促進(jìn)中南部地區(qū)生態(tài)移民的若干政策意見》、《寧夏回族自治區(qū)生態(tài)移民土地權(quán)屬處置實(shí)施辦法》等法律法規(guī)和文件，使生態(tài)移民遷入?yún)^(qū)、遷出區(qū)的群眾深刻認(rèn)識(shí)到開展生態(tài)移民遷出時(shí)政府對(duì)搬遷戶原來承包經(jīng)營(yíng)的土地的管理政策及所涉及土地權(quán)屬的確定，防止因生態(tài)移民而出現(xiàn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)糾紛的案件。
二是積極作為，及時(shí)收回土地。生態(tài)移民遷出區(qū)政府及相關(guān)土地管理部門要積極做好對(duì)遷出區(qū)的建設(shè)用地和農(nóng)村集體土地的改變和利用。按照《寧夏回族自治區(qū)生態(tài)移民土地權(quán)屬處置實(shí)施辦法》第四條的規(guī)定，分類將遷出區(qū)的原農(nóng)村集體建設(shè)用地遷出后，恢復(fù)為農(nóng)用地，將遷出區(qū)原農(nóng)民集體所有的土地全部轉(zhuǎn)為國(guó)家所有。這樣，即使有部分搬遷戶回到原遷出區(qū)，也無法繼續(xù)生活，減少很多不必要的麻煩和爭(zhēng)紛。
三是加強(qiáng)培訓(xùn)指導(dǎo)，實(shí)現(xiàn)"搬得出、穩(wěn)得住、逐步能致富"的目標(biāo)。在生態(tài)移民的過程中，大量的搬遷戶從生態(tài)環(huán)境相對(duì)惡劣的寧南山區(qū)遷出到移民新村，當(dāng)?shù)卣訌?qiáng)對(duì)移民人口的技能培訓(xùn)以提高他們的生活收入，使他們的生產(chǎn)生活得到有效的提高，盡快的融入到當(dāng)?shù)氐纳瞽h(huán)境中，最起碼要保障他們的最低的生活保障，讓更多的搬遷戶能夠搬得出，在移民新村能夠穩(wěn)得住，并能通過他們的辛勤勞動(dòng)用最短的時(shí)間過上幸福的生活。
