[ 張志華 ]——(2004-6-17) / 已閱11943次
民行監督在立法思路上應實現“三個轉變”
張志華、郭小鋒
（北京市順義區人民檢察院，北京101300）
【內容提要】：以檢察機關作為法律監督機關為本文研究的切入點，以強化檢察機關民事行政檢察監督為研究主旨，以當前立法現狀以及法學理論的不足為研究導向，多層次、多視角、多方面進行深入分析和論證，進而提出民行監督在立法思路上應實現“三個轉變”，即在監督內容上，實現由規定簡單的糾正錯誤判決、裁定向規定實體監督和程序監督并重，全面維護司法公正的轉變，在監督方式上，實現由規定單一的抗訴監督向全程監督的轉變;在監督途徑上，實現由規定統一的上級院抗訴向規定上級和同級院抗訴并重，注重監督效率的轉變。
【關鍵字】：民行 檢察監督 抗訴 再審 轉變
民事行政檢察工作，是國家賦予人民檢察院法律監督職能的重要組成部分，是人民檢察院依法行使檢察職權的重要內容。隨著我國市場經濟的發展和加入世界貿易組織，對民行監督提出了更高的要求，筆者認為民行工作要與時俱進，就必須不斷更新觀念。在民行監督的立法思路上，應努力實現三個轉變。即：在監督內容上，實現由規定簡單的糾正錯誤判決、裁定向規定實體監督和程序監督并重，全面維護司法公正的轉變，在監督方式上，實現由規定單一的抗訴監督向全程監督的轉變；在監督途徑上，實現由規定統一的上級院抗訴向規定上級和同級院抗訴并重，注重監督效率的轉變。
一、在監督內容上，實現由規定簡單的糾正錯誤判決、裁定向規定實體監督和程序監督并重，全面維護司法公正的轉變
全面維護司法公正，就要堅持實體監督和程序監督并重。有錯必糾是實現司法公正的一條重要原則，而實現司法公正要靠科學、公正、嚴密的程序作保障。在立法規定和現實司法工作中，存在“重實體監督、輕程序監督”的現象，筆者認為有必要在立法思路上加以探討和研究：
（一）從民訴法對提起再審的條件看，現行民訴法對申請再審的規定不科學。根據我國現行法律規定，不論任何人違反法律，都應當平等地受到追究。但是，對公民提起民事再審理由的規定，就使有法必依大打折扣。民訴法規定：“人民法院違反法定程序，可能影響案件正確判決、裁定的，檢察院應當抗訴，當事人可以申請再審”。法院系國家司法機關，若司法機關和司法人員在司法過程中違反了法律，不論是實體法還是程序法，其社會危害性是不言而喻的，也是必須糾正的。而立法卻把“法院違反法定程序”和“可能影響案件正確裁判”揉在一起，在內容上有失法律的公平公正，既有執法不嚴之嫌，也有授違法不究之柄；在表述形式上也是不科學的，此規定的前提是法院違反法定程序，卻用“可能”這一尚不能確定的動詞來進行判斷，得出的結論自然是不適當的。修改該法條的思路是，只采用該法條前半部分，即“人民法院違反法定程序，檢察院應當抗訴，當事人有權申請再審”。
（二）從民訴法對申請再審的審查程序看，對當事人再審申請的審查規定的過于籠統。我國民訴法規定了當事人有權申請再審，但卻未進一步規定具體的受理、審查程序，以致司法實踐中對這一過程各行其是，隨意性極大。致使一系列的訴訟原則和制度在這一審查程序中未能得以貫徹執行，侵犯了當事人的合法權利，甚至導致再審程序難以進入。解決以上弊端的思路是，依靠立法來規定明確的審查程序和制度，應在立法中明確規定以下內容：再審申請的受理部門；當事人的再審申請應抄送檢察院，以便檢察院實施監督；受理部門對每一再審申請及所有申請材料必須登記歸類；實行回避制度，受理部門不得將再審申請及有關材料轉交或變相轉交作出原生效裁判的部門；審查人員應認真聽取各方陳述，保障雙方當事人的合法訴訟權利；不論是否受理，必須書面答復，尤其是審查合議后決定不予受理的，要說明具體理由，以利于當事人服判息訴。同時，還應規定當事人符合法定條件有權向上一級法院申訴。
（三）從民訴法對再審申請的審理過程的規定看，缺少公開性。司法權要有公信力，關鍵就在于公開審判。現行民訴法規定，再審案件原來是第一審案件依照第一審程序審判，除依法不公開審理的案件外，其他案件都應公開審理；原來是第二審的案件，依照第二審程序審理，經過閱卷和調查，詢問當事人，在事實核對清楚后，合議庭認為不需要開庭審理的，也可以進行判決。這就為不公開審理再審案件打開了方便之門。為何終審不能終？除了暴露出一些法官素質不佳外，也說明再審程序的具體設置欠科學。否則，當事人豈敢不斷挑戰終審判決？但是長此下去，勢必影響法制權威。為了使再審具有公開性，筆者認為應在民訴法中設立詳細的再審理由，明確各級法院的再審管轄權限，強調再審必須公開審判，確保當事人的各項訴訟權利，明確檢察院在再審中的法律地位及具體職責，在一系列具體的程序、制度的指引、規范和保障下，再審“終審難終”的現象可望消失，再審裁判的終審法律地位才能真正確立。
二、在監督方式上，實現由規定單一的抗訴監督向全程監督的轉變
檢察機關對民事行政訴訟監督應該是全面、有效的監督，應當包括提起訴訟、參加訴訟、提出抗訴、監督執行等環節，如果缺少了其中任何一個環節，檢察機關對民事訴訟的法律監督職責就無法充分完整地體現。結合我國的實際情況，我國立法也應從不同方面體現對民事行政訴訟的直接監督，有效地防止和糾正民事行政訴訟中的違法行為，達到維護訴訟公正和保護國家、社會重大民事利益的目的。
（一）應啟動重大民事、行政案件公訴制度。重大民事、行政案件公訴是指檢察機關在法定情況下，基于法律監督職能，代表國家將一定種類民事、行政案件提交人民法院審判，以追究違法者的法律責任，保護國家和社會公共利益的制度。我國現今的司法實踐并未啟動重大民事、行政案件公訴，而涉及侵犯國家和社會公共利益的違法行為卻時有發生。因此，啟動重大民事、行政案件公訴制度就顯得尤為重要。立法中應明確規定，檢察機關在重大國家和公共利益受到損害且無其他途徑可救濟的條件下，應準許其代表國家提起訴訟。這種訴權的最大特點就在于它是一種國家訴權，只能由檢察機關行使。例如：對造成國有資產流失的重大案件，對破壞自然資源和環境的重大違法案件均可由檢察機關代表國家提起公訴。
（二）應參與重大民事訴訟的全過程。檢察機關參與重大民事訴訟全過程，其目的在于：監督審判人員的審判行為，防止審判違反法定程序，有利于今后對已生效但有法定抗訴事由的案件提起抗訴或查辦法官瀆職犯罪案件獲取相關證據。檢察機關在參與重大民事訴訟過程中應注意以下幾個問題：1、人民法院開庭審理案件之前應將開庭的日期、地點及案由等情況通知人民檢察院，以便于人民檢察院做好派員出庭的準備。2、檢察機關派員出席法庭、檢察人員履行法律監督的職能，除對明顯的程序違法行為可以提出糾正意見外，在法庭上既不對法庭調查發表意見，也不參與辯論，同時也不能干預法官對審判活動的組織、指揮，更不能對法官裁判案件施加影響，即不能妨礙司法獨立。3、參與訴訟案件的范圍應依法確定，建議賦予檢察機關享有參加民事訴訟的權力，以便建立對審判活動進行監督的開放性體系，填補檢察監督的空白，排除審判人員違法裁判的僥幸心理。檢察機關通過參與民事訴訟案件，達到對民事訴訟中審判人員的違法行為進行制約的目的。4、檢察機關參與民事行政訴訟應以涉及重大國家利益、公共利益的案件為重點，及時保護這些權益。
（三）應強化檢察機關的抗訴職能。抗訴是我國現行民事行政訴訟法確立的檢察機關對民事訴訟進行監督的唯一方式。人民檢察院通過對人民法院錯誤的生效裁判提起抗訴的形式，對民事行政訴訟活動進行檢察監督，這對保證國家法律的統一實施，維護當事人的合法權益已經起到積極的作用。但是由于立法規定的過于原則和籠統，造成了實際操作的種種困難。筆者認為，要使抗訴制度真正體現其價值，必須明確以下幾點：
1、應明確規定對檢察機關抗訴的案件法院必須進行再審。民事訴訟法規定“人民檢察院提出抗訴案件，人民法院應當再審”。根據這一規定，人民檢察院是引起再審程序的主體，抗訴一經提出，就應立即引發再審程序的啟動。由于法律已明確規定了對人民檢察院的抗訴人民法院必須審理，所以不存在人民法院決定是否再審的問題。
2、應明確規定抗訴案件的審限。審限規定關系到及時維護當事人的合法權益，是避免“遲來的正義”發生的根本保證。審限應從接到人民檢察院抗訴書后開始計算，此時，人民法院應裁定中止原判決的執行。建議在立法中明確規定：“對于人民檢察院的抗訴案件，再審期限從接到人民檢察院抗訴書的次日起開始計算”。
3、應明確規定檢察人員出席再審法庭的地位、任務及權限。現行民事訴訟法規定：“人民檢察院提出抗訴的案件，人民法院再審時，應當通知人民檢察院派員出席法庭”。但對檢察機關出庭的地位、任務和權限均無明確規定，檢法兩家在這些問題上常常爭論不休，直接影響抗訴案件的審理和監督。因此，立法中應作如下規定：首先，要明確檢察人員出席再審法庭的地位。人民檢察院派員出席民事抗訴案件的審理，不是作為當事人參加訴訟，而是對國家法院的審判活動依法予以監督，享有特殊的訴訟權利。其次，要明確檢察人員出席再審法庭的任務。包括宣讀抗訴書、發表出庭意見、對法庭的審判活動實行監督。再次，要明確檢察人員出席再審法庭的的權利。檢察人員至少應有下列權利：第一，參與法庭調查權。包括有權要求法庭出示證據，有權要求審判長允許其向當事人或其它訴訟參加人發問，有權要求法庭重新鑒定或勘驗等；第二，檢察建議權。指對庭審過程中出現的違法現象有及時提出檢察建議的權利；第三，發表庭審意見的權利。即在庭審結束時對整個庭審過程進行評價，并代表檢察機關發表出庭意見。
（四）應授予檢察機關監督執行的權利。首先，執行活動是審判活動的延伸。民事訴訟法第十四條規定：“人民檢察院對民事審判活動實行法律監督。”這里的“審判活動”應從廣義上理解，它不僅包括法院解決糾紛的訴訟活動，而且還包括法院執行生效法律文書的法律行為，它們都屬于人民法院的職權活動，都屬于人民法院行使審判權的范圍，都會對當事人以及社會上的其他相關人員產生實際的影響，必須公正地行使執行權，因此應當由人民檢察院進行法律監督。其次，人民法院在執行過程中可以行使一些實體上的裁判權，例如變更、追加被執行主體等等，這些裁判權與審判程序中的裁判權在性質上并無二樣，同樣可能出現錯誤，因而同樣存在著司法救濟或執行救濟問題，因此，不應將檢察監督從執行程序中剝離。
三、在監督途徑上，實現由規定統一的上級院抗訴向上級和同級院抗訴并重，注重監督效率的轉變
監督途徑單一，是民行監督的又一弊端。現行民訴法規定“人民檢察院有權對民事審判活動實行法律監督”，具體設定的監督方式是，最高人民檢察院對各級法院生效裁判、上級檢察院對下級法院生效裁判，發現有法定情形的，按審判監督程序提出抗訴。按此規定，各級檢察院只有地市州級以上檢察院才有民事再審抗訴權。地方各級檢察院對同級法院的生效裁判發現有法定抗訴情形的，只有提請上級檢察院抗訴權，唯有上級檢察院對下級法院的生效裁判發現有法定抗訴情形才具有抗訴權。但上級檢察院要直接、迅速發現下級法院的生效裁判錯誤還缺乏有效途徑。從司法實踐看，往往多是當事人幾經申訴，難進法院再審大門而轉向檢察院申訴，即檢察院的抗訴多來自對當事人申訴的審查。由于受交通、經濟諸因素制約，當事人向原審法院的同級檢察院反映的多，受理的檢察院必須首先把案情、事實、證據搞清楚，才能決定是否立案。立案后通過審查才能決定是否提請上一級檢察院抗訴，上一級檢察院進行再審查才能定奪是否抗訴，確實費時費力，訴訟不經濟。特別是對級別越高的法院，這種抗訴方式使檢察院更難實施有效監督。事實上，對上級檢察機關抗訴的案件，法院也多采用指令下級法院再審的作法。再進一步看，對法院尤其是最高法院的錯誤的生效裁判，檢察院哪怕是最高檢察院也鞭長莫及。原因極明顯：不論再抗訴再審若干，最終決定權也屬于法院。特別是要糾正最高法院的錯誤裁判必須依靠最高法院自身。這樣，法院執掌的是實質可不受任何監督制約的完整權力，再審抗訴啟動再審就引發了訴訟程序上的不平衡。在一定程度上使辦案以“法律為準繩”異化為“以法院為準繩”。實踐中，人們形容再審抗訴與再審沖突的現象“你抗你的，我判我的”，早已向社會揭示了再審抗訴程序設計不科學所致的這一不良后果，也提出了當最高法院和最高檢察院都作為“運動員在運動場上競技”時，到底該由誰充當總裁判員的問題。
上述問題的改革思路在于：第一，立法應規定經當事人申請或檢察院的抗訴，啟動民事、行政再審。當事人的申請應送交檢察院，以利于檢察院進行監督。當前法律規定的由法院直接啟動再審程序，有悖法理。按我國憲法，司法機關必須各司其職，互相制約。法院是“依法獨立行使審判權”，檢察院是“依法獨立行使檢察權”，啟動審判監督程序，同樣應當是先有起訴，再有審判，不能訴審不分，訴審交叉，訴審一家抓。目前，我國民訴法規定的是上級法院特別是最高法院實行集權式再審。一方面，讓應作為裁判者的法院自己認為自己審判錯誤提出再審；另一方面，又作為裁判者來審判自己認為“確有錯誤”的裁判，不但在邏輯上存在問題，而且實質上既取代了當事人的再審申請權，又分割了檢察院在民事訴訟中僅有的再審抗訴權。法院自告自審，有違司法原理，有違訴訟程序科學分工，更有違司法程序公正與正義。對此，改革的方式應當是法院再審必須以當事人的再審申請和檢察機關的抗訴為前提，法院按自己擔當的角色在任何審判程序中都只能專司審判，這樣，立法才科學，程序才公正合理。從多年的司法實踐看，法院發現生效裁判錯誤的渠道多來自于對當事人再審申請的審查或檢察機關的抗訴，立法規定法院直接啟動再審實無必要。再從國外情況看，法、德等大陸法系國家以及日本，其再審程序的啟動，立法都明確規定為由原生效裁判的當事人進行或檢察機關提起。這些有益的經驗值得借鑒。第二，應賦予基層檢察院民事、行政再審抗訴權。規定民事、行政審判監督程序的抗訴，應由同一級檢察院向同一級法院提出，以彌補民事、行政訴訟中，上級檢察院由于未參加一、二審而沒有案情基礎之不足，而且也便于及時監督、及時糾錯，避免轉了一大圈又轉回原審法院這種訴訟極不經濟的情況發生；第三，應明確規定若最高檢察院的再審抗訴被最高法院駁回后，最高檢察院仍認為最高法院裁判錯誤的，應提請全國人大常委會審議決定，對全國人大常委會的決定，兩院必須執行。這樣，不僅再審程序公正，而且更符合我國憲法設定的國家體制。
總之，民事行政檢察制度的基本理論內涵，是國家兩大司法機關之間的權力制衡。立法的簡略和不完善，導致了現實司法實務上的磨擦。抗訴是我國現行法律確立的檢察機關對民事、行政訴訟監督的唯一方式，而抗訴制度本身，在具體實施上仍然缺乏立法規范，現今我國民事行政檢察監督制度只能是一種局限性很強的被動監督。 強化民行法律監督，是時代的要求，是法制進步的要求。面對新的挑戰和發展機遇，必須不斷強化法律監督職能，探索民行工作的新思路。只有在民行監督的內容、方式和途徑上實現根本性的轉變，民行工作才會出現嶄新的局面。
