[ 鄧光達 ]——(2004-7-2) / 已閱15001次
論企業(yè)年檢法律制度的錯位與改革
鄧光達
在現(xiàn)行法律制度下，企業(yè)營業(yè)執(zhí)照年檢法律制度的目標，在于工商行政管理機關(guān)通過每年度企業(yè)提交的年檢報告與材料，對企業(yè)注冊登記的主要事項進行審查（或檢查），確認企業(yè)繼續(xù)經(jīng)營主體資格的法律制度。
企業(yè)營業(yè)執(zhí)照年檢制度在全國實施已有二十一年，其在計劃經(jīng)濟管理體制和計劃經(jīng)濟管理體制向市場經(jīng)濟體制過渡轉(zhuǎn)變歷史過程中的積極作用勿容置疑，但是，在我國市場經(jīng)濟體制已經(jīng)確立，已成為世界貿(mào)易組織成員，全球經(jīng)濟已邁向一體化，法治日益彰顯重要，社會公眾日益關(guān)注政府行政管理資源合理使用的今天，企業(yè)營業(yè)執(zhí)照年檢法律制度的錯位與滯后問題已經(jīng)浮現(xiàn)，不容忽視，值得人們關(guān)注和探討。
筆者試圖從企業(yè)的成立與終止、年檢法律制度的產(chǎn)生與發(fā)展過程，及其法律規(guī)范與政府公共事務管理目標相關(guān)性的角度，探究企業(yè)營業(yè)執(zhí)照年檢法律制度的錯位與滯后之處，為企業(yè)年檢制度的改革拋磚引玉、投石問路。
一、 企業(yè)營業(yè)執(zhí)照年檢法律制度的形成與架構(gòu)。
企業(yè)營業(yè)執(zhí)照年檢制度從1982年12月12日國家工商局根據(jù)國務院發(fā)布的《企業(yè)管理規(guī)定》，下文在全國實行企業(yè)年檢制度開始，到1988年6月3日國務院發(fā)布《中華人民共和國企業(yè)法人登記管理條例》及其后國家工商局發(fā)布的《中華人民共和國企業(yè)法人登記管理實施細則》、1994年國務院發(fā)布《公司登記管理條例》，1996年12月13日國家工商局發(fā)布《企業(yè)年度檢驗辦法》、1997年11月19日國務院發(fā)布《中華人民共和國合伙企業(yè)登記管理辦法》、2001年1月13日國家工商局發(fā)布《個人獨資企業(yè)登記管理辦法》等行政法規(guī)和國務院相關(guān)部門的規(guī)范性文件，形成并構(gòu)成我國企業(yè)年檢的法律制度。
我國企業(yè)年檢法律制度的淵源是行政法規(guī)和部門規(guī)章，年檢是企業(yè)登記注冊管理制度的一個組成部份。
二、企業(yè)年檢法律制度的管理模式與基本內(nèi)容。
我國企業(yè)登記注冊管理制度可以說是較為龐大繁復的，實體法與程序法相互交織，新法與舊法、上位法與下位法之間許多事關(guān)重要的事權(quán)存在沖突，企業(yè)登記管理模式既有依組織形式分類管理的《公司登記管理條例》和《中華人民共和國合伙企業(yè)登記管理辦法》、又有依所有制形式分類管理的《中華人民共和國企業(yè)法人登記管理條例》及《中華人民共和國企業(yè)法人登記管理條例實施細則》，而企業(yè)年檢的重要制度《企業(yè)年度檢驗辦法》，把上述企業(yè)登記管理的二種不同模式以較低位階的規(guī)章形式揉合為年檢的混合管理模式。
年檢規(guī)章的混合管理模式與行政法規(guī)二種分類管理模式的不同，必然導致行政法規(guī)與規(guī)章的沖突，及實務中的不和諧，年檢法律制度先天存在令人惋惜的缺陷。
目前企業(yè)主流由有限公司、股份有限公司、“三資”企業(yè)、合伙企業(yè)、個人獨資企業(yè)構(gòu)成，筆者試圖根據(jù)企業(yè)年檢的管理目標，將年檢的法律制度的內(nèi)容作出扼要簡單的分類陳述。
1、《中華人民共和國企業(yè)法人登記管理條例》及實施細則將年檢制度的管理目標定位于行政管理秩序。
《中華人民共和國企業(yè)法人登記管理條例》第十四條、第三十條規(guī)定，企業(yè)法人登記實行年度檢驗制度。企業(yè)法人應當按照登記主管機關(guān)規(guī)定的時間提交年檢報告書、資金平衡表或資產(chǎn)負債表，登記機關(guān)對企業(yè)法人登記的主要事項進行審查。不按規(guī)定提交年檢報告書，辦理年檢的，登記機關(guān)可根據(jù)情況分別給予警告、罰款、沒收非法所得、停業(yè)整頓、扣繳、吊銷營業(yè)執(zhí)照的處罰。《中華人民共和國企業(yè)法人登記管理條例實施細則》第六十三條第（十）項規(guī)定，企業(yè)不按規(guī)定報送年檢報告書、辦理年檢的，處非法所得額3倍以下罰款，但最高不超過3萬元，沒有非法所得的，處于1萬元以下罰款，并限期辦理年檢，拒不辦理的，吊銷營業(yè)執(zhí)照。
上述規(guī)定，表明登記機關(guān)年檢的目的，僅限于維持企業(yè)登記注冊的行政管理秩序。
2、《公司登記管理條例》和《中華人民共和國合伙企業(yè)登記管理辦法》和《個人獨資企業(yè)登記管理辦法》將年檢制度的管理目標定位于確認公司、合伙和個人獨資企業(yè)繼續(xù)經(jīng)營的法律資格。
《公司登記管理條例》第四十九條、第五十條、第五十一條、第六十八條規(guī)定，每年1月1日至4月30日，公司登記機關(guān)對公司進行年檢，公司在規(guī)定的時間內(nèi)接受年檢，并提交年檢報告書、年度資產(chǎn)負債表和損益表，營業(yè)執(zhí)照副本。公同登記機關(guān)應當根據(jù)其提交的年檢材料，對公同登記事項進行審查，以確認其繼續(xù)經(jīng)營的資格。公司不按規(guī)定接受年度檢驗的，由公同登記機關(guān)處于1萬元以上10萬元以下的罰款，并限期接受年度檢驗，逾期仍不接受年檢的，吊銷營業(yè)執(zhí)照。年檢中隱瞞真實情況，弄虛作假的，由公司登記機關(guān)處于1萬元以上5萬元以下的罰款，并限期改正，情節(jié)嚴重的，吊銷營業(yè)執(zhí)照。《中華人民共和國合伙企業(yè)登記管理辦法》和《個人獨資企業(yè)登記管理辦法》亦有類似的規(guī)定。
登記機關(guān)通過年檢來確認企業(yè)繼續(xù)經(jīng)營的資格，意味著公司、合伙和個人獨資企業(yè)法律主體的經(jīng)營權(quán)利能力是按年度擁有的，而不是始于核準登記注冊、持有營業(yè)執(zhí)照，終于解散與注銷，公司、合伙和獨資企業(yè)沒有或沒通過年檢，其經(jīng)營權(quán)利能力將喪失，其經(jīng)營的法律主體資格將不符合法律的規(guī)定，其經(jīng)營活動將面臨違法，其與相對人的合同關(guān)系將沒有法律約束力等等。
3、《企業(yè)年度檢驗辦法》將年檢制度定位于行政秩序及企業(yè)繼續(xù)經(jīng)營法律資格的雙元管理目標。
《企業(yè)年度檢驗辦法》第一條宣示，該辦法是依據(jù)《公司登記管理條例》和《企業(yè)法人登記管理條例》制定的，第三條規(guī)定，企業(yè)年檢是工商行政管理機關(guān)依法按年度對企業(yè)過行檢查，確認企業(yè)繼續(xù)經(jīng)營資格的法定制度。辦法的雙元管理目標顯而易見；
《企業(yè)年度檢驗辦法》在將年檢對登記事項的審查內(nèi)涵“轉(zhuǎn)換”為對企業(yè)的檢查的同時，還在若干的條款和內(nèi)容中將年檢的審查登記事項的權(quán)力擴充至非登記注冊事務，并將被年檢企業(yè)歸類劃分為A級和B級企業(yè)，對劃分為B級的企業(yè)限制其增設分支機構(gòu)和經(jīng)營范圍的民事權(quán)利，明文規(guī)定企業(yè)未參加年檢不得繼續(xù)從事經(jīng)營活動，或設置若干開放式的監(jiān)督權(quán)利條款，等等，以圖達通過年檢對企業(yè)的經(jīng)營活動進行全面的監(jiān)督管理。
三、企業(yè)年檢法律制度的錯位表現(xiàn)
從上述對有關(guān)年檢法律制度的闡述中，可以清晰地知道，現(xiàn)行年檢法律制度在本質(zhì)上是對企業(yè)經(jīng)營活動的檢查和對企業(yè)繼續(xù)經(jīng)營法律主體資格的確認。在實務工作中，由于《公司登記管理條例》、《企業(yè)法人登記管理條例》和《企業(yè)年度檢驗辦法》適用頻率高和綜合性強，在探究年檢制度錯位之處時，筆者以其為主要研究對象。
1、將年檢法律制度定位于確認企業(yè)繼續(xù)經(jīng)營的主體資格，有悖于公司、企業(yè)的實體法律規(guī)定和基本的法理原則；有違市場經(jīng)濟條件下，企業(yè)經(jīng)營活動的客觀需要。
根據(jù)《中華人民共和國公司法》第二十七條第五款、第九十五條、第一百九十條和第一百九十七條規(guī)定、《中華人民共和國合伙企業(yè)法》、《中華人民共和國個人獨資企業(yè)法》和“三資企業(yè)法”的相關(guān)規(guī)定，登記機關(guān)核準設立登記發(fā)給營業(yè)執(zhí)照之日，公司、企業(yè)成立，登記機關(guān)核準注銷登記，公同、企業(yè)終止。
上述有關(guān)公司、企業(yè)成立和終止的法律規(guī)定表明，公司、企業(yè)的法律主體資格，亦即企業(yè)的經(jīng)營權(quán)利能力，始于核準設立登記發(fā)給營業(yè)執(zhí)照之日，終于核準注銷登記之時。公司、企業(yè)在成立領(lǐng)取營業(yè)執(zhí)照后，登記注銷前，其經(jīng)營資格受法律保護。
行政法規(guī)、規(guī)章規(guī)定通過年檢方式，對企業(yè)繼續(xù)經(jīng)營資格的確認，有悖程序法確保實體法施行、下位法遵守上位法的基本法律原則，有違《立法法》的有關(guān)規(guī)定，其錯位之處不言而喻。
此外，在市場經(jīng)濟體制下，經(jīng)濟活動的交易雙方均希望交易主體的穩(wěn)定和透明，以確保交易的穩(wěn)定、安全、有序、效率，以實現(xiàn)成本與效益原則。現(xiàn)行年檢確認企業(yè)繼續(xù)經(jīng)營資格的法律定位，將全社會企業(yè)的經(jīng)營主體資格、經(jīng)營的權(quán)利能力處于公共權(quán)力經(jīng)常干預的境地，對全社會企業(yè)經(jīng)營主體的穩(wěn)定性造成損害和破壞，有違市場經(jīng)濟發(fā)展的客觀要求。
2、將年檢對企業(yè)的有關(guān)登記事項的審查，擴大定位于對企業(yè)經(jīng)營活動的檢查，沒有充分的法律依據(jù)，違反依法行政的原則，浪費行政管理資源，損害了企業(yè)營商的法律環(huán)境，增大了企業(yè)、公民創(chuàng)業(yè)和就業(yè)的經(jīng)濟成本，對社會經(jīng)濟活動的發(fā)展弊大于利。
依據(jù)行政法規(guī)的規(guī)定，登記機關(guān)在年檢時，根據(jù)企業(yè)提交的年檢報告等年檢材料，對與登記事項有關(guān)的情況進行審查。企業(yè)的登記事項，依據(jù)公司、合伙企業(yè)、個人獨資企業(yè)、“三資企業(yè)”的不同形式，行政法規(guī)對此有不同的要求，主要涉及企業(yè)名稱、住所、法定代表人、股東或投資人、經(jīng)營范圍、注冊資本等登記事項。
但是，《企業(yè)年度檢驗辦法》明確規(guī)定年檢是對企業(yè)的檢查，企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營情況作為年檢內(nèi)容之一，要求公司（三資企業(yè)除外）提交年度審計報告，劃分A級與B級企業(yè)，限制B級企業(yè)的民事權(quán)利能力和行為能力等。
年檢制度的行政權(quán)利擴張，意味著行政管理成本和企業(yè)管理成本的提高，由于依法無據(jù)，亦意味著行政管理的資源浪費，同時亦將大大提高了企業(yè)的營商成本。據(jù)初步統(tǒng)計，近年來，我市每年約有1萬家未年檢企業(yè)被吊銷營業(yè)執(zhí)照（或待吊銷），而吊銷企業(yè)的數(shù)量與新開辦企業(yè)的數(shù)量在致維持在一定的相關(guān)度，按人們開辦一家企業(yè)的成本（含人工）約需2000元至5000元左右的粗略估算，每年吊銷1萬家企業(yè)就有大約2000萬元至5000萬元的社會經(jīng)濟損失，累年計算，則其社會經(jīng)濟損失可觀。
現(xiàn)行的企業(yè)年檢法律制度，其模糊不清及缺乏科學定位的行政管理目標和高昂的行政管理成本，已不能較好地適應社會經(jīng)濟的發(fā)展需要，學習先進國家的行政管理經(jīng)驗，結(jié)合國情實際情況，改革滯后的企業(yè)年檢法律制度應該提到?jīng)Q策機關(guān)、立法機關(guān)和行政執(zhí)法機關(guān)的議事日程上。在政府職能轉(zhuǎn)變、政府服務于社會的客觀要求下，年檢法律制度的改革具有積極的現(xiàn)實意義。
將企業(yè)年檢制度定位于企業(yè)活動的信息收集和統(tǒng)計，確保企業(yè)在市場上的透明度，確保經(jīng)濟交易穩(wěn)定、透明、安全的目標，減少政府公權(quán)對合法正常的民事活動干預。降低行政管理成本和企業(yè)營商的法律環(huán)境成本應該成不企業(yè)年檢法律制度改革的戰(zhàn)略目標。以企業(yè)依法自行申報進行年檢備案的方式將是一條可取的途徑。
依法行政猶重要，良法善俗意更高。行政執(zhí)法的更高境界在于追求社會的良知，法律的正義與公平。
