[ 金松 ]——(2004-9-7) / 已閱12840次
運用現代司法理念對“執行難”的思考
金松
執行是指人民法院的執行組織，依照法律規定的程序，對生效法律文書所確定的內容，遠用國家的強制力量，依法采取執行措施，強制負有義務的當事人履行義務的行為。它是憲法和法律賦予人民法院的一項重要職責。人民法院通過對生效法律文書的執行，實現生效法律文書所確定的權利、義務，是保護當事人的合法權益，維護社會主義市場經濟程序，捍衛社會主義法制的統一和尊嚴，是建設社會主義法治國家的基本方略的重要內容。
隨著市場經濟的發展，依法治國進程的推進，人民法院的執行工作日益顯示出它的重要作用。人民法院在相當困難的條件下執行了大量的案件，但仍有許多生效的法律文書未能執行，未能兌現法律文書所確定的權利、義務。“執行難”的存在已經嚴重損害了人民法院的權威與尊嚴，影響了人們對整個法律制度的信心，損害了執行當事人和案外人的合法權益，破壞了交易公平與安全，這一問題到了非解決不可的地步。
所謂“執行難”，是指由于當事人自身的客觀因素引起的，一些當事人法制觀念淡薄，不履行法律義務，采取軟拖、強頂、躲避，甚至以死相要挾，或者有的被執行人確實無財產可供執行，或被執行人人為地轉移財產阻撓法院強制執行，或者被執行人無力承擔舉證財產所在的舉證不能等引起的案件難以執行的局面；同時也由于執法環境差、執行立法不夠完善、法院執行力度不夠、執行人員怠于執行、地方行政保護主義干預司法獨立等非當事人自身因素所引起的案件得不到實際執行的局面。
“執行難”是主要表現為：⑴被執行人難找；⑵執行人財產難尋；⑶被執行財產難動；⑷抗拒執行的案件難查；⑸申請執行人舉證不力使法院無從執行；⑹執行財產的權屬有待確定致使法院無法迅速執行；⑺立法的缺陷導致執行過程中缺乏實踐操作性，給執行人員的依法辦案增加了難度；⑻法院人員編制的限制引起的執行機構力量配備不足；⑼執行隊伍素質不高，個別執行人員犯官僚主義，怠于執行案件；⑽地方保護主義作祟，受委托執行法院或協助執行法院不配合，不協助，使委托、協助執行案件執行效率降低；⑾裁判文書制作簡單，未能對證據進行逐一的認定，亦未對裁判文書的說理部分加以翔實而又明確的表述，導致當事人對裁判文書的公正心存懷疑，對履行裁判文書中所確定的義務持消極態度甚至抵觸情緒，一定程度上導致了“執行難”；⑿如個別案件的裁判文書對執行事項的表述模棱兩可，不具體，以致案件無法執行。⒀審執分離所引發的難執行，如最高人民法院《關于人民法院執行工作若干問題的規定》（試行）第3條的規定，人民法院在審理民事、行政案件中作出的財產保全和先予執行裁定，由審理案件的審判庭負責執行，審判人員一般注重的是案件的審理和判決，除當事人提出財產保全申請外，對于不影響案件審理的，審判人員一般不主動依職權裁定對被告采取財產保全措施，這就為被執行人在執行程序開始前轉移財產提供了機會，使執行程序開始后的執行工作無法順利進行；⒁法院為追求社會的穩定而不得已的慎重執行而引發的執行工作難以開展，如執行過程中被執行人以死相威脅，法院不得已而采取暫緩執行，對其進行思想說服工作等；⒂地方行政保護主義干預司法獨立妨礙法院執行。
在談到法院“執行難”的問題根源的時候，大家都已先入為主地形成一種思維定勢，首先想到的就是法院，大做特做法院的文章，卻疏忽了當事人這一至關重要的角色。客觀地說“執行難”的根源分別存在于被執行人、社會和執行機構三個方面。首先，是被執行人的原因。債務人當前和將來都根本沒有履行債務的能力，債權人的債權當然難以實現，進入執行程序也是徒勞無益的，這種執行當然的困難的。其次，是社會根源。它又體現為兩個方面：一是社會管理機制不健全，對于債務人的財產及信用狀況缺乏有效控制，以致發生“債務人難找，債務人的財產難尋”的無奈；二是地方及部門保護主義思想作怪，外部干擾嚴重，因而出現“協助執行難求，應執行財產難動”的尷尬局面。再次，是執行機構的原因。一是少數執行機構消極不作為，如對于債權人的申請久拖不執，對于債務人的財產不查不找，對于受托執行按兵不動，對于明顯的執行錯誤不理不糾，等等；二是個別執行機構違法積極作為，如違反法定程序查封或解封財產，故意高估或低評被執行財產，違反法定順序清償或分配財產，強迫當事人達成“執行和解”，阻礙甚至對抗外地法院執行，等等。因此，把“執行難”的原因完全歸咎于人民法院，板子全打到法院身上，也是不公正的。
在筆者看來，造成“執行難”的主觀原因，在于對“執行難”的不全面認識和執行工作指導思想的錯誤。《民事訴訟法》自施行以來，指導執行工作的價值目標就是追求債權人債權實現的最大化，從而導致執行中的超職權主義。法院在執行工作中大包大攬的現象比較嚴重，權利人向法院申請執行后，即使未提供任何財產線索，法院也會依職權主動出擊，調查取證，執行保全，等等，或者為提高結案率，動輒裁定中止或終結執行。在這種執行工作模式中，當事人游離于執行程序之外，法院幾乎成了“討債公司”。不僅浪費了法院的執行資源，而且極易使當事人產生角色“錯位”，認為執行完全是法院的事情，只要案件不能執結，不問原因何在，都歸咎于法院執行工作不力。這種超職權主義的工作模式，使法院執行工作一直處于“吃力不討好”的尷尬。
把評價執行工作的標準定位于債權人利益得以實現，這是當前評判執行工作急需澄清、轉變的觀念。衡量法院執行工作是否已經盡職盡責的標準，是法院是否已經充分履行了法律設定的一切執行措施。對此，可以從三個方面進行分析：
一、從強制執行的實質看，強制執行是在當事人對合法權利的個人私利主張得不到實現時，由人民法院 實施的公力救濟。受理當事人的申請，是對當事人申請執行這一程序權利的認可和保護，不是對執行結果的承諾，也不意味著法院就成為“付款給錢”的地方。如果以債權實現的多寡作為評價法院執行的標準，指責法院“執行難”，實際上就把債權得不到充足實現時當事人應承擔的責任轉嫁給了不法院，這顯然不妥。
二、從執行的目標看，強制執行所能保護的債權是那些可以實現的利益。如果當事人的某項利益在客觀上已經沒有實現的條件，法院就只能通過判決對權利義務進行確認，體現司法執行權的公正。
三、從執行權的運行特征看，執行法院即不是任何一方當事人的代言人，也不是任何一方的對立面。只要法院 窮盡了法律設定的一切執行措施，切實履行了法律職責，執行程序就應當宣告結束。要把執行人員作為中立的司法者來評判，而不能把執行人員作為債權人的代言人來評判。
為此，明確了人民法院在執行工作中所處的地位，轉變執行觀念，把在執行工作中的職權主義向當事人主義的轉化。我國民訴法規定的“證主張誰舉證”的舉證責任分配方式、《執行規定》第28條規定的“申請執行人應當向人民法院提供其所了解的被執行人的財產狀況或線索”，以及現在全國各地盛行的訴訟執行風險告知書，都在一定都在一定程度上體現了我國舉證責任由職權主義向當事人主義的轉移。在執行過程中，當事人負有一定的舉證責任，將當事人因舉證不能而導致案件無法得到實際執行或迅速執行的過錯歸結到法院身上，不加區別地統稱為“執行難”，而將當事人自身未能履行其舉證義務所引起的權利暫時無法得到實現的后果由法院來承擔，忽略了當事人應對其行為負有充分估斷到市場交易的風險并將之最小化的責任，助長了當事人消極等待的心理，把法院推向矛盾的焦點所在，這是顯然不符合我國的立法精神和訴訟的發展體制的。執行的本質是對既有法律文書內容的實現，權利人的權利是否能夠得以全部滿足，除了法院執行力度和方法的原因外，最根本的還是取決于被執行人的履行能力。從這個意義上講，保證全部實現債權并非法院執行之責任，法院所應承擔的是為實現債權的“措施到位”責任。因此，要注意執行程序的正當性。在執行程序的進行中，要始終保證公開、公平、公正，保障當事人的參與權、知情權、處分權和抗辨權，充分體現程序的工具性價值和社會正義價值。
在用現代司法理念思考“執行難”時，我們不能忽視人民法院內部的執行機構體制的不完善是造成執行難的重要原因。根據十六大報告的精神，按照公正司法和嚴格執法的要求，完善司法機關的機構設置、職權劃分的管理制度，進一步健全權責明確、相互配合、相互制約、高效運行的司法體制。改革和完善法院內部執行機構不利于執行工作的因素是解決執行難問題的重要途徑，可以起到事半功倍的效果。
目前法院執行機構體制存在的弊端有：
一、現有法律對執行機構設置重視不夠。一方面，法院組織法只字未提執行機構問題，民事訴訟法也只規定基層法院、中級法院根據需要，“可以”設立執行機構，這只是一個選擇性規范，似乎執行機構是可有可無的機構；另一方面，法律也沒有給執行機構確定一個法定的稱謂。這與法律對審判組織的態度相比,有一種明顯的厚此薄彼之感。目前，我國各基層法院和中級法院，雖然都設立了執行庭，但最高人民法院仍沒有執行庭，平級法院執行庭之間，業務聯系性差，上級法院執行庭對下級法院執行庭的指導、監督作用也甚微；且執行機構稱為“執行庭”，將其等同于審判業務庭，上下級法院執行機構之間僅有業務指導、監督關系，并無領導管理關系，各自為戰，難以形成合力。根據我國現行人財物管理體制，地方各級人民法院的人財物受控于地方，地方法院 設置的執行機構被當作地方政府處理本地事務的工具，為本地利益的實現而服務。另外，人民法院也不是處于真空之中，當然也會受到來自社會各方面的影響，在執行中難以克服地方保護主義的干預。
二、現有法律對法院執行人員的地位不明確，缺乏應有的組織保障。法院組織法中只講到各級人民法院設立執行員，執行員的法律地位及任免程序不明，且法官法中也沒有提及執行員，這影響了執行工作在法院工作中的地位，也挫傷了執行員的工作積極性。在司法實踐中，對執行員的任免一般沒有手續，隨意性大，很不嚴肅。而審判員的任命不僅需要組織部門的考核審批，還需由本院院長提請人大審議通過,不經法定程序，不受撤免。表現出執行員的法律地位不如審判員的現象，執行人員往往較審判人員被提升的機率要低。然而目前執行工作比審判工作更加艱巨復雜，不愿干執行工作，是法院內部人員存在的普遍現象。執行庭的執行人員往往被任命為審判員，這又顯然有悖于執行工作由執行員進行的原則。另外由于法律對執行員的地位不明確，導致在一些人的意識中，執行人員不需要什么業務能力，不需要較多的法律知識，只要能吃苦耐勞就行了，放松了對執行員的培訓、學習，給予足夠的重視。當前，法院執行工作的重要性越來越突出，這與目前執行員的法律地位低的現狀很不適應。可以說，執行員法律地位不明確是影響法院執行工作力度的一個重要因素。
三、在權力配置模式上，將執行案件等同于審判案件，執行人員一案到底，集執行裁判權與執行實施權于一身，且缺乏有效監督制約，容易造成執行權力的濫用。權力的濫用和擴張，司法公正和效率目標就難以保證。
四、長期以來我國的執行立法滯后，尚未有單獨的強制執行法。我國現行法律關于民事執行的規定，包含在民事訴訟法第三編中，共四章30條，不但條文少，內容不完善，其余的散見于最高人民法院作出的一些司法解釋中。與各項審判工作的法律規定相比，執行工作的規范性規定條文少，乏整體性和系統性，在實踐中應用起來極為不便。民事訴訟法在1991 年對違反執行工作一系列違法行為的處罰措施在今天仍在適用，也不能更加有力地打擊妨礙執行工作的行為，有些條文規定的十分粗放，在實踐中缺乏可操作性，且產生異議，更沒有明確界定罰款與拘留、罪與非罪的界限，導致目前法院執行工作在這方面的力度不大，缺乏應有的威懾力。執行權這一重要的概念尚無法律界定，何況是執行改革中所采取的許多措施，如建立執行權分離運行的機制等，難以在現行法律規定中找到直接的依據，越發加劇了執行工作的難度。
為此，針對目前法院執行機構體制存在的上述弊端進行改革的幾點設想：
一、從法律上明確執行機構設置的法律地位。當前，我國需要體現國家強制執行權的法院執行機構進行強制執行的領域十分廣闊，如民事訴訟、仲裁、公證、行政、破產等等。據以執行的依據包括法院生效的判決書、裁定書、調解書、支付令以及已發生法律效力的行政處罰決定書、仲裁裁決書、公證債權文書等等。申請法院強制執行的案件越來越多收案范圍越來越廣，案件類型也越來越復雜。嚴峻的現實要求我們必須建立健全強有力的執行機構以及執行人員隊伍，以適應強制執行工作的需要。建議在全國法院系統內自上而下成立相對獨立的執行機構，增加人員編制，健全執行機構的內部設置。其人員經費的編制預算，由最高人民法院負責，直接由中央財政支付，實行垂直領導，擺脫地方控制。在全國范圍內形成一個完善的、協調的執行機構網絡。這樣，在強制執行工作中，下級法院執行機構可以及時地得到上級法院執行機構的指導、協調和監督，同級法院之間可以相互配合。
二、科學合理地設置執行機構，構建執行權分權運行模式。在法院執行機構內部設立執行裁判權、執行實施權相分離的運行機制，分權的目是權責明確、各司其職、各負其責，使權力運作更加順暢，有利于形成科學的執行工作流程管理機制，有利于提高效率，同時在制度上以防止權力集中，產生執行不公的現象。執行裁判庭由執行法官及書記員組成，負責行使執行裁判權和發出執行指令，制定執行計劃。其主要工作職責為，：根據生效法律文書確定的執行內容，作出執行裁定及指令；審查案外人及第三人異議；決定變更及追加執行當事人；對委托評估、拍賣、變賣和執行分配進行裁定；決定執行案件的中止、暫緩及其它執行裁定；負責執行案件的期限及執行回告；審查對拘留、罰款決定的復議申請等。建立對執行工作中的重大事項實行合議的制度。執行實施權由執行員組成，根據執行裁判庭的指令及制定執行計劃，負責實施執行措施。其主要工作職責為：送達執行法律文書；調查核實被執行人的財產；實施強制措施；負責簡易案件的執行以及實施其它執行行為。
執行裁判權和執行實施權分權行使，改變了傳統運行模式中案件由個人決定、執行權高度集中，缺乏有效的監督和制約，客觀上容易導致執行權濫用的狀況。執行裁判權與執行實施權在相互制約的同時又相互監督，從運行模式上杜絕了隨意執行，消極執行和簡單執行、違法執行的可能性。實行執行全程公開，增加了透明度，杜絕了“暗箱操作”的可能性，使執行工作自覺接受社會及當事人的考察、評價和監督，從制度上杜絕了隨意執行、違法執行的可能性，切實體現了執行活動的公開、公正、文明、依法。
三、從法律上明確執行員的法律地位。建議修改法官法，把執行員納入法官的范疇，或者單獨制定執行官法，執行員的任命經過組織部門的考核審批，由本院院長提請人大審議通過,不經法定程序，不受撤免。將執行人員與審判人員同等看待，調動執行人員工作的積極性和主動性。對執行員的錄用、任免、職權范圍、職責、考核、獎懲等依據法官的管理辦法作出具體規定，以保證其素質。
四、盡快制訂獨立的“強制執行法”。近年來，最高人民法院就強制執行問題作了不少的司法解釋，各級法院也都已制定或擬制定執行工作細則，不少地方人大頒布了有關強制執行的地方性法規，所有這些都在為制定獨立的強制執行法做了準備工作。從執行機構設置、執行分權、執行管轄、執行程序、執行措施、協助執行、執行范圍、執行期限、妨害執行行為的制裁辦法等方面進行詳細規定，以適應日趨復雜的執行工作的需要。完善配套立法，營造有利于執行工作的外部法制環境。理順民事執行權的運行機制，建立科學的民事執行管理體制，強化民事執行措施，強化執行機構及其人員依法執行的觀念，確保公正執行，提高效率，為根本解決“執行難”打下良好的基礎。
五、 加大執行工作的力度，改善執行環境。目前，由于我國強制執行的法律法規不健全，法院執行工作表現出蒼白無力,使得大量生效法律文書難以執行。這不僅損害了當事人的合法權益，也損害了人民法院應有的司法權威，損害了黨和政府在人民群眾的形象，動搖了人民群眾對依法治國，建設社會主義法治國家的信念，而且引發起一系列的社會問題，更為嚴重的是導致作為市場經濟基礎的社會信用關系和商品交易安全缺乏保障，從而阻礙了社會主義市場經濟體制的建立和發展。改善目前的執行環境，加強宣傳，加大處罰力度，提高法院執行機構的威懾力，從而扭轉“執行難”的局面。
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