[ 陳鴻煦 ]——(2004-9-11) / 已閱22107次
司法公正及其載體與支撐點(diǎn)
——談司法公正與司法制度、法官素質(zhì)建設(shè)和社會(huì)道德水準(zhǔn)
提綱：司法公正不僅要有司法機(jī)關(guān)和司法人員這種良好載體，同時(shí)還需要足以支撐這種載體正常運(yùn)行的物或者點(diǎn)。
1、建立以法官獨(dú)立行使司法權(quán)的國(guó)家權(quán)力保障制度即司法權(quán)制度，
2、又是司法公正的一個(gè)支撐點(diǎn)。
3、全力提升全社會(huì)的道德水準(zhǔn)，
4、又是司法公正的另一個(gè)支撐點(diǎn)。
5、建立高素質(zhì)法官的遴選制度，
6、以培養(yǎng)高素質(zhì)的法官群體，
7、又是司法公正的載體。
多年以來，社會(huì)上"司法不公"和"司法腐敗"的呼聲一浪高過一浪。新聞媒體、公眾輿論、黨政領(lǐng)導(dǎo)和權(quán)力機(jī)關(guān)幾乎都將司法不公和司法腐敗的矛頭無一例外地直指司法機(jī)關(guān)內(nèi)部。司法機(jī)關(guān)和司法人員的形象日趨萎化，本來就未曾樹立起的司法權(quán)威和司法公信力幾乎蕩滌無遺。為此，中央政法委、最高人民法院、最高人民檢察院、公安部開展了一系列教育整頓活動(dòng)，采取了一系列有效的措施。最高人民法院為加強(qiáng)隊(duì)伍建設(shè)，提高法官素質(zhì)，于一九九七年開始就實(shí)行初任法官全國(guó)統(tǒng)一資格考試制度，隨后又相繼制定頒發(fā)了《違法審判責(zé)任追究制度》、《審判人員嚴(yán)格執(zhí)行四避制度的若干規(guī)定》和《人民法院審判紀(jì)律處分辦法》、《人民法院執(zhí)行工作紀(jì)律處分辦法》及《法官職業(yè)道德基本準(zhǔn)則》等，同時(shí)會(huì)同有關(guān)部門修改了《法官法》，于今年實(shí)施了全國(guó)統(tǒng)一司法考試，進(jìn)一步提高了法官的門檻。與此同時(shí)，最高人民法院在審判方式和內(nèi)部管理體制方面加大了改革力度，試圖建立起一種符合現(xiàn)代審判規(guī)律的內(nèi)部管理機(jī)制和審判機(jī)制。從加強(qiáng)合議庭、獨(dú)任審判庭職能到審判長(zhǎng)、獨(dú)任審判員選任制的產(chǎn)生，從而強(qiáng)調(diào)和加強(qiáng)庭審功能；從貫徹公開開庭審理、當(dāng)庭宣判到電視現(xiàn)場(chǎng)直播，從而強(qiáng)調(diào)審判的公開性；從推行當(dāng)事人舉證責(zé)任制至統(tǒng)一的證據(jù)規(guī)則的制定實(shí)施，從而強(qiáng)調(diào)當(dāng)事人主義，弱化法官的職權(quán)主義；從庭審的糾問式變抗辨式，從而突出法官的中立身份，進(jìn)一步體現(xiàn)審判公正；從書記官集中管理到建立書記官管理系列，從執(zhí)行方式的改革到執(zhí)行機(jī)構(gòu)的改革一一設(shè)立執(zhí)行局，由省高院統(tǒng)一管理協(xié)調(diào)執(zhí)行工作，從而說明法院為實(shí)現(xiàn)司法公正，改革已進(jìn)入了深層次。凡此種種，司法機(jī)關(guān)尤其是法院系統(tǒng)，在法律規(guī)定范圍內(nèi)和自己的職權(quán)范圍內(nèi)，幾乎已窮盡一切可能來消除司法腐敗和實(shí)現(xiàn)司法公正。然而，司法腐敗并未得到根本遏制，司法公正遠(yuǎn)未真正實(shí)現(xiàn)。因此，近年來，法律界的專家學(xué)者及其他有識(shí)之士，不得不把深思的目光更多地關(guān)注到司法外部環(huán)境及其制度與根源上。要實(shí)現(xiàn)司法公正，司法機(jī)關(guān)和司法人員僅僅只是一個(gè)載休，就如高速行駛的卡車，除卡車本身具有這種負(fù)重高速的性能外，它還必須有堅(jiān)實(shí)寬闊、平坦的高速公路，必須有鐵絲網(wǎng)、樹木花草作隔離屏障，同時(shí)還必須不會(huì)和不敢有人破壞保障這些卡車單向運(yùn)行的隔離屏障。這就是說，司法公正不公要有司法機(jī)關(guān)和司法人員這種良好載體，同時(shí)還需要有足以支撐這種載體正常運(yùn)行的物或者點(diǎn)。
一、建立以法官獨(dú)立行使司法權(quán)的國(guó)家權(quán)力保障制度即司法權(quán)制度
在我國(guó)，司法和司法權(quán)是一個(gè)不甚明了和模糊的概念。有時(shí)將公檢法司安均視為司法機(jī)關(guān)，將上述機(jī)關(guān)分別行使的刑事偵察權(quán)、起訴權(quán)、法律監(jiān)督權(quán)、審判權(quán)，對(duì)犯人的監(jiān)管權(quán)均認(rèn)為是司法權(quán)；有時(shí)又公將檢察、法院人作為司法機(jī)關(guān)。肖建國(guó)博士在《司法公正的基礎(chǔ)》一文中曾論述說司法“主要是解決公民之間以及公民與國(guó)家之間的法律爭(zhēng)執(zhí)，消除社會(huì)沖突和社會(huì)緊張關(guān)系；而公民權(quán)利的保障，也有賴于法院的維持。”“在歷史上，司法和司法機(jī)關(guān)曾是反對(duì)專利、對(duì)抗王權(quán)的一道屏障，負(fù)責(zé)監(jiān)督政府、保護(hù)人民，同時(shí)也有效地保護(hù)法官”。這就說明司法權(quán)是有別于行政權(quán)和立法權(quán)的另一種國(guó)家權(quán)力，它必然獨(dú)立于行政權(quán)。司法的任務(wù)既然是定紛止?fàn)帲敲葱惺顾痉?quán)的主體必然保持社會(huì)的中立身份，行使司法權(quán)的結(jié)果必然具有終局性，行使司法權(quán)的方式必然具有被 動(dòng)性。顯然，只有法院和法院才具有這種身份。檢察官代表國(guó)家行使公訴權(quán)，其公訴權(quán)不具有司法權(quán)的本質(zhì)內(nèi)涵，其代表國(guó)家行使的法律監(jiān)督權(quán)同樣不具有司法權(quán)因有的本質(zhì)，其他機(jī)關(guān)行使的偵察權(quán)等權(quán)力更不具有司法權(quán)的本質(zhì)特征。因而，真正意義上的司法權(quán)只能是法院的法官行使的審判權(quán)。司法權(quán)既然起著定紛止?fàn)幍淖饔茫敲催@種權(quán)力應(yīng)當(dāng)具有至高無上的權(quán)威，必然要以國(guó)家強(qiáng)權(quán)作為后盾，因此，國(guó)家權(quán)力保障制度是司法公正的一個(gè)支撐點(diǎn)。
（一）分解檢察權(quán)，真正樹立司法權(quán)威
我國(guó)憲法規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)是國(guó)家法律的監(jiān)督機(jī)關(guān)。但檢察機(jī)關(guān)同時(shí)又依法行使著部分刑事案件的偵察權(quán)，代表國(guó)家行使刑事案件的公訴權(quán)。也就是說，檢察機(jī)關(guān)對(duì)刑事案件同時(shí)行使偵察權(quán)和起訴權(quán)時(shí)，犯罪嫌疑人的權(quán)利自然很容易被漠視和侵犯。當(dāng)檢察機(jī)關(guān)對(duì)法院的裁判行使抗訴權(quán)時(shí)，實(shí)質(zhì)是國(guó)家的一種權(quán)力對(duì)國(guó)家的另一種權(quán)力——通常被認(rèn)為是最神圣、最具權(quán)威，唯一具有終局性的司法權(quán)的公然蔑視和挑釁。這種公然蔑視和挑釁國(guó)家司法權(quán)的制度，使得公眾不再信仰法律，也徹底破壞了公眾心中“法院是社會(huì)正義的殿堂，法官是正義的化身”的理念。因此，有必要將檢察機(jī)關(guān)行使的權(quán)力一分為三：反貪局、瀆偵局，從檢察機(jī)關(guān)分離出來單獨(dú)成立類似香港廉政公署的機(jī)構(gòu)，行使對(duì)國(guó)家公務(wù)員的彈劾和刑事偵察權(quán)；其法律監(jiān)督權(quán)只能由國(guó)家的權(quán)力機(jī)關(guān)統(tǒng)一行使，而且，任何國(guó)家機(jī)關(guān)都不得對(duì)法院之個(gè)案裁判行使抗訴權(quán)；檢察機(jī)關(guān)只履行刑事案件的公訴權(quán)，對(duì)裁判不服只能由受害人行使上訴權(quán)。唯其如此，才能從國(guó)家權(quán)力體系運(yùn)行確保司法權(quán)威。
（二）改革法官任命制度和法院經(jīng)費(fèi)保障制度，確保司法權(quán)獨(dú)立于行政權(quán)
我國(guó)憲法規(guī)定：“人民法院獨(dú)立行使審判權(quán)，不受行政機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位、人民團(tuán)體和任何個(gè)人干涉。”目前我國(guó)各級(jí)地方法院的法官均由當(dāng)?shù)厝舜蟪Ｎ瘯?huì)任命，庭長(zhǎng)、副庭長(zhǎng)、院長(zhǎng)均需經(jīng)當(dāng)?shù)攸h組織考察決定后再提請(qǐng)任命，法官的工資和法院的各項(xiàng)經(jīng)費(fèi)均由當(dāng)?shù)卣畵芨叮又覈?guó)又是黨政合一的體制，因此，法院人財(cái)物，法官的晉升任免基本上由地方政府控制。在這種背景和條件上，憲法規(guī)定人民法院獨(dú)立行使審判權(quán)，不受行政機(jī)關(guān)干涉只能是一紙空文。在行政權(quán)無限擴(kuò)張的今天，行政權(quán)本來就需要司法予以制約，以維護(hù)公民的權(quán)利，在我國(guó)反而司法權(quán)地方化、司法權(quán)行政化，司法機(jī)關(guān)淪為地方政府的服務(wù)工具。這種局面和狀況已是不爭(zhēng)的事實(shí)。這也是公眾和社會(huì)對(duì)司法喪失信心的最重要的原因。在沒有行使權(quán)介入的訴訟中，面對(duì)失當(dāng)?shù)牟门校?dāng)事人通過上訴申訴有得以糾正的機(jī)會(huì)，而一旦有行政權(quán)的介入，當(dāng)事人幾乎不可能獲得這種機(jī)會(huì)。因?yàn)榉ㄔ汉茈y不屈從于這種強(qiáng)權(quán)。為了使司法權(quán)真正獨(dú)立于行政權(quán)尤其是地方行政權(quán)，建議在法官任免上，大法官由全國(guó)人大及其人大常委會(huì)任命，其他法官一律由最高法院院長(zhǎng)任命，且非有法定事由，非經(jīng)法定程序不得罷免。法官的薪金和法院的經(jīng)費(fèi)經(jīng)全國(guó)人大審議后由中央財(cái)政足額劃撥至最高法院統(tǒng)一管理調(diào)度使用，其經(jīng)費(fèi)能足以支撐整個(gè)訴訟運(yùn)行，且法官的薪金能夠與其身份地位相符，而非象目前絕大部分法院那樣得靠爭(zhēng)攬?jiān)V訟收取的費(fèi)用來彌補(bǔ)缺口工資和辦案經(jīng)費(fèi)。
（三）完善黨的領(lǐng)導(dǎo)，走出司法獨(dú)立的誤區(qū)
我國(guó)憲法規(guī)定黨領(lǐng)導(dǎo)一切，作為司法機(jī)關(guān)即人民法院必然接受黨的領(lǐng)導(dǎo)。如何看待和認(rèn)識(shí)黨對(duì)司法工作的領(lǐng)導(dǎo)，確實(shí)存在一些誤區(qū)。當(dāng)?shù)胤近h委對(duì)一起經(jīng)濟(jì)糾紛指定法院作出有利于本地企業(yè)的判決時(shí)，當(dāng)?shù)胤近h委以原告的訴訟請(qǐng)求不利于該地當(dāng)前中心工作的開展或會(huì)影響當(dāng)?shù)啬骋徊块T的利益，指令法院不予受理該案或判令駁回起訴，面對(duì)這樣的地方黨委的領(lǐng)導(dǎo)，法院該不該接受呢？接受了這種領(lǐng)導(dǎo)，顯然違背了憲法中關(guān)于“法律面前人人平等”的原則，破壞了法制的統(tǒng)一。憲法是黨領(lǐng)導(dǎo)下制定的國(guó)家根本大法，憲法體現(xiàn)了黨的根本意志，如果法院接受地方黨委的這種領(lǐng)導(dǎo)，豈不是違背了憲法，違背憲法不更是違背了黨的領(lǐng)導(dǎo)嗎？早在1926年，劉少奇同志就指出：“法院獨(dú)立審判是對(duì)的，是憲法規(guī)定了的，黨委和政府不應(yīng)該干涉他們判的案子。”“不要提政法機(jī)關(guān)絕對(duì)服從各級(jí)黨委領(lǐng)導(dǎo)。它違反就不能服從。如果地方黨委的決定同法律、同中央的政策不一致，服從哪一個(gè)？在這種情況下，應(yīng)服從法律，服從中央的政策。”（《劉少奇選集》下卷 第452頁）黨對(duì)司法工作的領(lǐng)導(dǎo)主要體現(xiàn)在對(duì)司法工作方向性的領(lǐng)導(dǎo)上，而決不是對(duì)個(gè)案的干涉上，黨的意志已集中體現(xiàn)在憲法和法律中。而且，由于我國(guó)黨政合一，地方行政長(zhǎng)官同時(shí)是地方黨委二把手，地方黨委也同時(shí)管理著大量的行政事務(wù)。因此，即使是黨委出面跟法院打招呼、下指示，也實(shí)難區(qū)分究竟是黨委的領(lǐng)導(dǎo)還是政府的干涉。因此，服從和堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，首要的就是司法機(jī)關(guān)和法官要服從于憲法和法律，要敢于依法獨(dú)立行使審判權(quán)。
（四）改變現(xiàn)行審判體制，確保法官獨(dú)立。
司法獨(dú)立，其核心是法官獨(dú)立，法院即使獨(dú)立于其他機(jī)關(guān)、團(tuán)體和個(gè)人，而法官不能獨(dú)立于外界，不能獨(dú)立于其同行和上司，就失去了人們的社會(huì)期待司法獨(dú)立的初衷，喪失了司法獨(dú)立的本質(zhì)內(nèi)涵。1987年8月，聯(lián)合國(guó)通過的《世界司法獨(dú)立宣言》草案第2條指出，每個(gè)法院均應(yīng)自由地根據(jù)其對(duì)事實(shí)的評(píng)價(jià)和對(duì)法律的理解，在不受來自任何方面或由于任何原因的直接或間接的限制、影響、誘導(dǎo)、壓力、威脅或干涉的情況下對(duì)案件秉公裁判。其第3條又規(guī)定，在作出裁判的過程中，法官應(yīng)對(duì)其司法界的同等和上司保持獨(dú)立。司法系統(tǒng)的任何差異都不影響法官自由地宣布其判決的權(quán)力。馬克思也早就說過：“法官除了法律以外，沒有任何別的上司。”我國(guó)《法官法》也作出了法官獨(dú)立審判的規(guī)定。因?yàn)橹挥蟹ü俚恼嬲?dú)立，才有可能確保司法公正。
我國(guó)法院現(xiàn)行的審判體制中庭長(zhǎng)、院長(zhǎng)對(duì)案件的審批制、審判委員會(huì)討論制、下級(jí)法院對(duì)上級(jí)法院的個(gè)案請(qǐng)示匯報(bào)制，嚴(yán)重妨礙了法官獨(dú)立審判的實(shí)現(xiàn)。在這種制度下，法官個(gè)體對(duì)案件的裁判并無獨(dú)立可言。故此，建議對(duì)有關(guān)法律規(guī)定予以修改，在法院內(nèi)部不再設(shè)立副院長(zhǎng)、審判委員會(huì)和庭長(zhǎng)，院長(zhǎng)只是行政職務(wù)而審判職務(wù)，可設(shè)院長(zhǎng)助理協(xié)管法院的日常行政工作，或暫保留庭長(zhǎng)、副庭長(zhǎng)，但規(guī)定只屬行政管理職務(wù)，而非審判職務(wù)，不得履行案件裁判的審批權(quán)力。法官只得就法律的理解向上級(jí)法院請(qǐng)示待法官素質(zhì)進(jìn)一步提高后，一律不得向上級(jí)法院就案件進(jìn)行請(qǐng)示匯報(bào)，既防止了因請(qǐng)示匯報(bào)出現(xiàn)“一審終審”，更主要的是確保法官獨(dú)立。
二、建立高素質(zhì)法官的遴選制度
法官是司法的載體。法官素質(zhì)在很大程度上決定著一個(gè)國(guó)家法治的質(zhì)量和司法公正的程度。從國(guó)外經(jīng)驗(yàn)看作為法官，必須是法律職業(yè)者中的精英，必須具有精深的法律專業(yè)知識(shí)和豐富的社會(huì)經(jīng)驗(yàn)及無瑕的品行。如英國(guó)的法官幾乎都是從出庭律師中選撥的，而且只有那些出類拔萃的出庭律師才能有機(jī)會(huì)被任命為法官。一般而言，有10年以上執(zhí)業(yè)經(jīng)驗(yàn)的優(yōu)秀出庭律師才能有望被任命為高等法院的法官；高等法院的法官或有15年以上執(zhí)業(yè)經(jīng)驗(yàn)的律師才能被任命為上訴法院的法官，在其他法院有兩年以上經(jīng)驗(yàn)或15年以上執(zhí)業(yè)經(jīng)驗(yàn)的律師才能被任命為上訴法院的法官，在其他法院有兩年以上經(jīng)驗(yàn)或15年以上執(zhí)業(yè)經(jīng)驗(yàn)的律師才能有資格被任命為大法官。
（一）我國(guó)法官隊(duì)伍現(xiàn)狀堪憂
目前我國(guó)法院隊(duì)伍人數(shù)達(dá)30萬人之多，在方面是所謂的“法官”隊(duì)伍寵大，另一方面是真正從事審判業(yè)務(wù)的不多，與日益繁重的審判任務(wù)相矛盾。就基層法院而言，約有30—40%以上的人員從事諸如法警、書記員、紀(jì)檢、監(jiān)察、質(zhì)檢、信訪、司法技術(shù)、司法行政、后勤保障等非審判業(yè)務(wù)性工作，其中有相當(dāng)一部分人員具有審判資格；約有10%至15%的審判人員即3—4.5萬人從事執(zhí)行工作，真正從事審判的人員不足50%，即不足15萬人。而在法院的審判人員中，業(yè)務(wù)能力相對(duì)較強(qiáng)的人員又基本上擔(dān)任著院長(zhǎng)、副院長(zhǎng)、審委會(huì)委員、庭長(zhǎng)及紀(jì)檢組長(zhǎng)、監(jiān)察室主任、辦公室主任等職，少有時(shí)間辦案或基本不力案。根據(jù)海南省海口市中級(jí)法院許前飛法官對(duì)遼寧、廣東、上海、山東、山西、陜西、河南、湖北及海南省的9個(gè)省市10個(gè)中級(jí)法院的調(diào)查，推算出，我國(guó)目前真正從事審判工作的不足12萬人，從事執(zhí)行工作的在2.8萬人以上。這就是說全國(guó)法院約12—15萬人的法官每年要審結(jié)近600萬件各類案件，執(zhí)結(jié)標(biāo)的逾3000追億元，基層法院的法官隊(duì)伍整體素質(zhì)不高，本科以上學(xué)歷不多，基本不具有深厚的法學(xué)功底，其操守品行和司法能力均普遍受到公眾的懷疑，真正的法律界精英不愿也難以選拔到法官隊(duì)伍中，尤其是難以選拔到基層法官隊(duì)伍中來；相反，由于司法環(huán)境的惡化和難以承受的社會(huì)壓力以及非主觀原因可能遭受的錯(cuò)案追究，已使一部分青年法官試圖通過律師資格和現(xiàn)行的統(tǒng)一司法考試或研究生考試跳出法院，尋求其他職業(yè)，從而造成現(xiàn)有人才的流失。
（二）亟須營(yíng)造一個(gè)仰慕法官職業(yè)的環(huán)境和氛圍
1998年，最高法院通過新聞媒體公開對(duì)外招考十名高級(jí)法官，條件是從事法律教學(xué)的教授、研究員、一級(jí)律師和從事法律工作的正處級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)干部。然而，報(bào)名人數(shù)廖廖無幾，總共不足十人。為什么中國(guó)最神圣的司法殿堂對(duì)這些學(xué)者、律師毫無吸引力？而在西文國(guó)家，被任命為最高法院法官簡(jiǎn)直是全國(guó)矚目的事情，是多么光榮而神圣的選擇。可是在中國(guó)沒有人報(bào)，為什么？其一，法官不具有獨(dú)立性，教授學(xué)者進(jìn)了法院不能依自己對(duì)法律的深邃理解和良知獨(dú)立判案；其二，法院和法院不具有權(quán)威性。任何機(jī)關(guān)、團(tuán)體的負(fù)責(zé)人，任何媒體和公民個(gè)人，都可以對(duì)法院的裁判乃至庭審活動(dòng)妄加評(píng)判，甚至對(duì)承辦案件的法官和人品操守妄加揣測(cè)誹謗；對(duì)法院生效的裁判文書，行政機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位、有一定的社會(huì)關(guān)系的公民個(gè)人乃至一些人大代表、政協(xié)委員可以公然拒絕履行義務(wù)；其三，法院和法官不具有公信力。由于以前法官的任職條件并不比其他公務(wù)人員高多少，更由于近年來普遍存在司法不公的現(xiàn)象及受經(jīng)費(fèi)制約利益驅(qū)動(dòng)的原因，社會(huì)和公眾對(duì)法院和法官缺乏信任感，人們遠(yuǎn)未樹立起對(duì)法院裁判和法官言行自然認(rèn)同的理念；其四，法官待遇低，法官一直按公務(wù)員制度管理，由于其流動(dòng)性少，相對(duì)于行政機(jī)關(guān)，法官晉升的機(jī)會(huì)少，相比同齡同資歷的行政人員，工資待遇偏低，尤其是地方法院由于地方財(cái)政困難，相當(dāng)一部分工資及福利獎(jiǎng)金得靠辦案收取的訴訟費(fèi)用彌補(bǔ)，甚至多年拖欠工資。在我國(guó)，法官這個(gè)職業(yè)遠(yuǎn)未達(dá)到它在社會(huì)上應(yīng)有的地位和身份。如果法官這個(gè)職業(yè)不會(huì)被人仰慕，法官職業(yè)不再神圣，那么一個(gè)國(guó)家的正常秩序?qū)⒌貌坏阶罱K維護(hù)，社會(huì)的正義將難以被守衛(wèi)，甚至連公民的基本權(quán)利都可能難于保障。仰慕法官職業(yè)，既是崇尚法律，也是在崇尚一種精神。亟須和極力營(yíng)造這樣一種環(huán)境和氛圍，是建立一支高素質(zhì)法官隊(duì)伍所必須具備的重要的人文環(huán)境條件。
（三）建立高素質(zhì)法官遴選制度刻不容緩
一個(gè)仰慕法官職業(yè)的人文環(huán)境和氛圍，固然有利于高素質(zhì)法官隊(duì)伍的產(chǎn)生。但這種人文環(huán)境的培育，需要一個(gè)比較長(zhǎng)的過程。而盡快建立一種高素質(zhì)法官遴選制度，有助于法官的素質(zhì)逐步提高，從而最終實(shí)現(xiàn)法官職業(yè)化、精英化。同時(shí)，法官素質(zhì)的提高，能較快地改變社會(huì)對(duì)法官的評(píng)價(jià)，促進(jìn)這種法律人文環(huán)境的培育，從而更好地改善整個(gè)司法環(huán)境。
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