[ 朱向陽 ]——(2004-9-14) / 已閱26447次
對人民法院實行垂直管理的理性思考
隨著我國民主與法制進程的加快，依法治國方略日漸深入人心。為了適應新形勢發展的需要，為了構建我國加入WTO后與之適應的完善的法制體系，人民法院響亮提出了“提高司法效率，追求司法公正”的最高目標，并為之而進行了一系列的內部改革。縱觀近期各地法院進行的審判長選任，明確合議庭職責，強化法官風險責任，加大案件執行力度等方方面面的改革舉措，勿容置疑地在提高辦案質量和效率方面收到了明顯的效果。但筆者認為，如果不對現行法院外部的管理體制“開刀”，即使對法院內部的管理進行大刀闊斧地改革，其結果是滯后的外部環境會嚴重制約法院內部的改革進程，從而導致人民法院“追求司法公正”的目標收效甚微。鑒此，本文試從法院現行管理模式的弊端為契點，提出人民法院實行垂直管理的初步構想。
一、依法治國方略對人民法院寄予厚望
黨的十五大明確提出依法治國方略，是對人治的摒棄，對法治的肯定。對依法治國的內涵，江總書記在“十五大”報告中作出了這樣的詮釋：“依法治國，就是廣大人民群眾在黨的領導下，依照憲法和法律的規定，通過各種途徑和形式管理國家事務，管理經濟文化事業，管理社會事務，保證國家各項工作都依法進行，逐步實現社會主義民主的制度化、法律化，使這種制度和法律不因領導人的改變而改變，不因領導人的看法和注意力的改變而改變。”仔細品味這一句話，共有五個：“法”字，其實質就是民主的制度化和法律化。鄧小平指出：“我們要在全國實行這樣一些原則：有法必依，執法必嚴，違法必究，在法律面前人人平等”。也就是說一切活動，即依法治國的主體（廣大人民群眾和國家機關）的一切活動，都必須做到“有法可依，執法必嚴，違法必究”。其核心就是嚴格依法辦事，樹立法律在國家和社會生活中的極大權威性。人民法院作為國家的審判機關，屬依法治國管理層次的主體，通過受理審結、執行大量的刑事、民事、行政、執行案件，打擊犯罪分子，最大限度地保護國家、集體、個人合法權益不受侵犯，維護法律的極大權威性，確保社會長治久安，為經濟建設保駕護航。所以，在依法治國的進程中，黨和人民對人民法院寄予厚望，人民群眾總是希望人民法院獨立行使審判權，總是希望通過公正透明的審判活動，使正義得到伸張，邪惡得到懲治，合法權益得到保護，在安定團結的環境里同呼吸，求發展。
二、目前法院分級管理的弊端
一方面，人民群眾的期望值是：當他們的合法權益受到侵犯時，把法律視為自己的“保護神”。但另一方面，由于受執法環境的制約，特別是受管理體制的制約，人民法院作為執行法律的審判機關，在案件的受理、審結、執行等環節有時不得不三思而“判”，三思而“執”，法律的威嚴和公正被“打折”，成為久治難愈的“老毛病”。這里所講的管理體制是指法院外部司法管理體制：即分級管理和垂直管理。眾所周知，目前法院實行的是分級管理體制，即最高法院、高級法院、中級法院、基層法院按級別高低，隸屬中央級、省級、縣級黨委領導，法院領導由同級黨委挑選和管理，由同級人大選舉任免，法院的人財物由同級財政部門掌管。多少年來，分級管理體制日復一日地運行，法院以追求辦案質量和工作效率的的內部改革一浪高過一浪。但是隨著改革的不斷深入和形勢的發展，法院分級管理的弊端日益凸現，主要體現在以下幾個方面：
（一）分級管理滋生地方保護主義和部門保護主義
在分級管理體制中，地方政府同人民法院有人說是“鍋”和“碗”的關系，也有人說是“哥”和“弟”的關系：“鍋”比“碗”大，“弟”比“哥”小。在司法活動中“端人家的碗，受人家的管”、“弟弟要看哥哥臉色行事”也變得自然而然。在案件的受理、裁判、執行不得不權衡斟酌，要向有關部門多請示、多匯報。于是，人民法院，或者說地方法院就變成了地方的法院。有些部門和領導以服務地方經濟為由，干預法院的辦案，以言代法，以權代法現象普遍存在，我們把這種權力視為地方保護主義和部門保護主義的保護傘一點也不夸張。在審判實踐中，一些地方領導出于維護本地區利益為目的，置國家法律和案件事實而不顧，偏袒本地當事人，損害外地當事人的合法權益，對法院的審判工作以“指導”為名，就某一案件而言，是否受理，怎樣審結（是判決還是調解，怎樣執行等環節），要求法院向其匯報指示，法院難以抵制地方官員的壓力，從而導致執法不公。比如對外地當事人起訴的案件不及時立案，對涉及本地當事人的案件則爭奪管轄權；對外地法院到本地的執行工作消極配合，對外地當事人勝訴的判決和調解，不予執行甚至刁難，由于地方保護主義和部門保護主義作怪，導致本地當事人不愿到外地打官司，即使理直氣壯勝訴，也對執行不到位無可奈何，“贏了官司賠了錢”大有人在。這種現象的存在，嚴重地破壞了我國社會主義市場經濟的健康有序發展，統一的市場將被分割和壟斷，同時也嚴重破壞了法制的統一，損害了法院的形象，動搖了人民群眾對審判制度的依賴。
（二）分級管理破壞法律的尊嚴
法律應該是至高無上的。按憲法規定：人民法院獨立行使審判權，不受任何外界干擾。但地方法院的“帽子”、“車子”、“票子”都掌握在地方官員手中，不受外界干擾變成一句空話。目前，法院的組織關系，人事管理、辦案經費、干警的福利待遇等，均由地方管理。有些時候，法院只能服從地方利益的“大局”，難以服從憲法和法律這個“大局”。要實現“中立、平等、透明、公正、獨立，文明”的現代司法觀念，以下三個條件缺一不少，一是獨立審判，法官除向法律負責外不向任何機關和領導負責，正如馬克思所言：“法官除了法律沒有別的上司”；二是只接受監督不接受命令；三是建立完善錯案追究制，無情淘汰循私枉法、素質低下的法官。目前法院的分級管理體制，實質上就是法律權威與個人權威并存的體制。所謂法律權威是指法律在一個社會中居于至高無上的地位，享有崇高的威望，得到普遍的遵守和廣泛的認同；法律在調控社會生活方面發揮基礎和主導的作用，其他社會規范在法律的統帥下發揮作用。法律的權威性要求任何政黨、團體、國家機關和個人都必須服從法律。法律的權威性要求權力必須以法律為依據，來源于法律，并依法行使。樹立法律的權威，就是要消除任何不受法律限制的權力，形成法律支配權力的權力運行秩序。所謂個人權威是指某個人或某個組織中的個人因其手中掌握的權力，所處的地位，或對社會和組織所作出的杰出貢獻以及他個人的品格和才能，而對社會、國家事務或組織內部事務享有的絕對的決斷權和影響力。法律權威是一種制度的權威，而個人權威是一種角色的權威。法律的權威和個人的權威是截然對立的兩種權威，在同一社會形態中兩者不可能同時并存。而法院分級管理中暴露出來的個人權威與法律權威的碰撞，直接導致一些地方領導擅自行使個人權威，公然置法律權威于不顧，或制訂各種土政策，支持、包庇、縱容本地違法犯罪行為，或以各種借口不執行人民法院生效法律文書，同時也導致一些執法機關把執法與經濟利益掛鉤，大搞利益驅動，對有利可圖的案件爭著辦，對無利可圖的案件無人辦，極大地影響了法律的全面貫徹和執行。法律制定出來而得不到有效的實施，其危害性比沒有法律更甚，如果人民群眾不把法律視為神圣，不去自覺維護法律的尊嚴，他們可能會參與各種幫派、邪教活動，通過非法渠道解決糾紛，制造事端，走上違法犯罪道路，甚至被反動勢力所利用，拉幫結派，像法輪功邪教組織一樣，滅絕人性，制造慘案，顛履人民民主專政，破壞來之不易的安定團結的大好政治局面。這種法律信任危機絕不是危言聳聽，應該引起我們黨和政府的高度警惕和重視。
（三）分級管理導致法院管理行政化
法院是審判機關，不是行政單位，有其相當的地位。法律明確規定：法院、檢察院是我國的司法機關，公安機關具有行政機關和司法機關雙重身份。現實中感到無奈的是，法院不光是視為行政單位，而且還被行政管理。首先在法官的任命上，除少數法官由國家任命外，大部分由地方任命，削弱了法官的地位。從世界各國來看，法官大部分由國家任命，而不是由地方任命，國家任命的法官的主體地位較高，有利于法官增強國家榮譽感，有利于從職級上防止地方勢力干擾，有利于法院獨立行使審判權。其次法官的工資、福利待遇套用公務員序列，無法走“高薪養廉”之路。法官等級評定后，仍然按科員、副科、副處、正處、副廳、正廳等行政級別享受待遇。少數基層領導不具備法律專業知識，但為了獲得諸如副處、正處等行政級別，也可通過地方黨委、人大、組織部門進入法院，名正言順地成為法院領導。再次是當地黨委政府將法院當作自己的一個部門看待，將法院納入自己的管理之下，法院沒有較好寬松的執法環境。當地黨政可以隨時調動法院干部下鄉下基層，突擊諸如選舉、計劃生育、綜合治理等具體的行政事務，少數法院領導平時疲于應付各種大小會議和工作檢查，為“票子、車子、房子”不得不上下協調關系，分散了抓審判和執行工作的時間和精力。法院管理行政化，導致辦案主動性較差，辦案效率不盡人意，法院隊伍整體素質提升緩慢。
(四)分級管理面臨WTO挑戰
二000年六月下旬，由國家法官學院主辦的中國與加拿大高級法官培訓項目第五次聯合研討會及“WTO與司法機構”比較研究國際研討會在北京召開。中國人民大學王利明教授在發言中明確指出，目前要改變司法權嚴重割裂的現象，要強調法院垂直領導的必要性，從根本上克服地方保護主義和部門保護主義，積極應對WTO。我國加入WTO后，對司法審判提出了更高的要求。人民法院受理的案件數量將增加，新類型案件大量出現，面臨的工作壓力進一步加大。首先，各類含有涉外因素的案件迅速增加。內外交往增多，人員和商品跨國界流動更加頻繁，必然導致各類涉外案件如涉外侵權、外商投資、國際貨物買賣、涉外犯罪、涉外婚姻家庭及海事海商案件的增加；其次，進一步對外開放，經濟和社會發展更趨活躍，民商案件將大幅度上升。各種改革和發展中的新舊矛盾進一步顯露和激化，糾紛將層出不窮，當事人肯定會更多地借助法律途徑來解決爭議，各類國內破產、合同、債務、勞務、知識產權、繼承、婚姻家庭等國內案件數量也會不斷上升。ＷＴＯ規則要求我們的司法工作必須堅持透明度原則、審判獨立原則和法制統一性原則，W T O規則體系對成員國的執法程序提出了公平、公正、簡便的要求：（1）平等的主體觀念。加入WTO后，各締約方企業將依照國際經貿規則在我國享有“國民待遇”，他們在經貿活動或參與訴訟中，都應一律與我國企業平等對待。人民法院對涉外案件從立案審理到判決執行，從實體到程序，都要依法、平等地保護境內外各方當事人的合法權益，要徹底革除各類部門保護主義和地方保護主義思想。（2）平等的法律適用觀念。各級法院審判人員既要立足維護我國的司法主權和國內法律適用，學會正確運用沖突法規則，擴大我國法律的適用范圍，同時還要有國際化、全球化的觀念和長遠眼光，尊重國際條約和國際義務，在我國承擔國際義務的領域，積極、正確適用國際條約和外國法。（3）辨證的司法公正觀念。司法公正是法律適用的公正，包含了在特定法律體系中對受法律保護和管轄的所有主體平等對待的內涵。涉外案件中的司法公正辨證地統一于保護我國國家、組織、公民權益和尊重國際義務、尊重外國人權益的具體活動之中。人民法院要依法保護國內外當事人和適用國內外法律和國際條約，在更高層次和更廣泛的領域內體現司法公正，體現司法作為解決爭議最后途徑的功能。加入W T O 后，人民法院具體的應對措施是：（1）增強司法的獨立性。一是審判權的獨立，即人民法院在行使審判權時，只服從法律，不受行政機關、社會團體和個人的干涉；法官在判案時，不受外界的干涉；二是保證審判主體的中立。即從制度上確保法官的中立，避免法官既是證據調取者，又是審判指揮者和案件仲裁者，尋求控、辯、審三方力量的平衡。（2）維護司法權的統一性。為實現司法公正，需要改革現有的法院設置和司法行政管理體制，在法院組織體系、人事體制和財政體制等方面使地方法院盡可能地減少對地方政府的依附。（3）確立司法的權威性。在我國，目前行政權的作用范圍遠遠大于司法，行政的權威大大高于司法，這與法治的目的是沖突的。要實現“依法治國”，就必須提高法院的地位，司法應成為解決爭端和訟案的最徹底、最具有約束力的裁判方式，法院應成為處理國內和涉外糾紛的主要的和終極的機關。政府行為和私人行為對法律依賴要轉化為對法院的依賴，法院應成為督促行政機構和個人嚴格守法的機構，承擔起保護弱者，制約強權，維護社會公平正義的神圣職責。顯然，人民法院現行的分級管理體制，遠不能適應W T O規則，面對挑戰，只有改革才有出路。
三、垂直管理的構想
在探索法院司法管理的進程中，是實行分級管理還是垂直管理眾論不一。有人認為，搞垂直管理就是脫離黨的領導，搞獨立，這一思想成為構置法院實行垂直管理的思想障礙。筆者認為，要站在實踐“三個代表”和維護國家法制統一加快依法治國進程的高度，摒棄這種錯誤思想，構建人民法院垂直管理體系。
（一）垂直管理本質上是黨的領導。中國共產黨要始終代表中國先進生產力的發展要求，始終代表中國先進文化的前進方向，始終代表中國最廣大人民的根本利益。“三個代表”這一重要思想集中體現了黨的性質、宗旨和根本任務，是立黨之本、執政之基、力量之源，對人民司法工作同樣具有重大指導意義。其實早在19 57年，老一輩無產階級革命家董必武同志就提出要力爭法院“干部的垂直領導管理”。事實上在19 57年前，法院系統就是實行的“條條”領導的垂直領導管理模式。1957年，毛澤東主席決定下放中央權力，作出了“五七”指示：除銀行等部門外，凡中央政府各部包括法院、檢察院設立在各地方的下級單位劃歸同級的地方黨委領導，不再接受上級業務部門領導(人們把這種領導方式稱為“塊塊領導”)，這種“塊塊領導”的方式延續至今。應該說“塊塊領導”是計劃經濟的管理模式，進入市場經濟時代后，法院系統之所以要實行“條條”領導即垂直管理，是由其本身固有的性質、功能，運行規律和特征決定的。法院是國家的審判機關，它的運作及其功能的發揮要求有能保障其高度自治的外部制度環境。現行法院實行的“塊塊領導”體制是不科學的管理方式，實踐證明存在很多弊端。目前，銀行、工商、國家稅務、技術監督等部門實行了垂直領導。考察現代西方法治國家法院，多是實行垂直領導，這說明人民法院實行“垂直領導”是可行的。實際上，改“塊塊領導”為“條條領導”，本質上都是黨的領導，而絕不是脫離黨的領導。而且“條條領導”后黨的權力更加高度集中，在司法改革實踐中更加豐富和發展了“三個代表”的重要思想。
（二）垂直管理的內涵。法院實行垂直管理的司法體制有著重要而深遠的意義：有利于消除司法腐敗，維護公平與正義，消除地方保護主義和部門保護主義，維護法制的權威與統一，發揮法院的正常功能。垂直管理的內涵是：法院的人、財、物由中央統管。首先是全國各級法院人事管理由中央和法院黨委主管，即最高法院黨委成員由中央選任管理；高級法院黨委成員由最高法院黨委主管；中級法院和基層法院黨委（組）成員由高級法院黨委主管；其次是各級法院的辦案經費單列，列入國家財政預算，由國務院撥發，由最高法院統一支配和管理。由此可見，人民法院實行垂直管理都是一級服從一級，最后全部統一服從中央。垂直管理是加強了黨的領導，而不是脫離黨的領導，更不是削弱黨的領導。中央和最高人民法院掌握了法院的人事大權和經濟命脈，人民法院就好像一棵根深葉茂的大樹一樣，任他東西南北風，咬定“公正”不放松，在民主與法律的百花園中，永遠充滿生機和活力。
（重慶市墊江縣人民法院：朱向陽
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郵編：408300）
參考書目:1.《鄧小平文選》第二卷
2.《馬格斯恩格斯全集》
3. 中國法制出版社《依法治國與司法改革》
4. 中共中央黨校出版社：《法理學》
5.《法律圖書館》網www.djtrjvjv.cn
