[ 高原 ]——(2004-9-20) / 已閱38522次
道路交通事故損害賠償若干問題初探
高 原
一、 道路交通事故損害賠償的歸責原則與責任免除
道路交通事故損害賠償問題，在整個侵權損害賠償中占有相當大的比例。對于兩機動車之間所發生的交通事故而產生的損害，應當適用過錯責任原則來確定是否承擔責任，已無異議。但對于機動車駕駛人與非機動車駕駛人、行人而言（以下如未作特別說明，機動車輛責任或道路交通事故責任均特指此種情形下的責任），其責任承擔方式的形成與發展有一個過程，就算是依據現在各國的法律規定，也并不一定都把機動車輛交通事故責任都規定為無過失責任。但是，即使那些仍然采用過錯責任原則的國家，由于“過失在這里發揮的作用實際上要比其他地區嚴格得多，以至于在很多情形下繼續把它稱作過失責任已過于做作了”。[1]盡管把機動車輛責任仍以過錯責任來確定是否必須承擔責任，但由于附加更多條件進行限制，仍然可以達到嚴格責任的效果，再加上以相應的責任保險制度作為權利受到侵害后的保障，對受害人同樣也能予以充分而迅速的保護，大概也可以稱之為“殊途同歸”吧！不過現在許多國家把機動車輛責任都規定為無過失責任，如德國、意大利等國[2]，對于保護公民的基本權利特別是人身權利，具有十分重要的意義。作為中國鄰國的日本，也于1955年通過《機動車損害賠償保障法》的通過與施行確立了無過失責任。[3]其實我國早在1987年1月1日施行的《中華人民共和國民法通則》第123條就規定：“從事高空、高壓、易燃、易爆、劇毒、放射性、高速運輸工具等對周圍環境有高度危險的作業造成他人損害的，應當承擔民事責任；如果能夠證明損害是由受害人故意造成的，不承擔民事責任。”作為“高速運輸工具”的機動車輛而產生的責任，交通事故責任其實早已適用無過失責任。但中國歷來就有行政機構超越立法權限的“傳統”，國務院于1991年9月22日頒布、1992年1月1日施行的《道路交通事故處理辦法》就以過錯責任作為歸責原則，該辦法第19條還明確以“違章行為”作為是否承擔責任的依據，并根據違章行為的作用來確定責任承擔的大小或多少，把是否承擔責任的歸責原則與確定賠償數額的方法不予區分，頗為混亂。該辦法第44條還規定：“機動車與非機動車、行人發生交通事故，造成對方人員死亡或者重傷，機動車一方無過錯的，應當分擔對方10%的經濟損失。但按照10%計算，賠償額超過交通事故發生地十個月平均生活費的，按十個月的平均生活費支付。”所以有人依據該辦法來認為我國此前處理交通事故所采用的是過錯責任，而且是推定過錯，還說“如果加害人一方主張自己沒有過錯，應當自己舉證證明。能夠證明的，可以免責，不能證明的，應當承擔責任。” [4]盡管對該法規的理解沒有錯誤，但卻未能深入研究其應當采用什么樣的歸責原則，難免出現錯誤。而隨著社會經濟生活的發展，以及對機動車輛責任理論研究的不斷深入，特別是對人的身體健康權與生命權的理解與尊重，越來越多的人認為必須采用無過失責任來加強對非機動車駕駛人及行人的保護，這些進步法學理論也反映到我國的立法中來。2004年5月1日施行的《中華人民共和國道路交通安全法》（以下簡稱交通安全法）就確立了機動車與機動車之間的過錯責任，機動車與非機動車駕駛人、行人之間的無過失責任，順應歷史和世界的發展要求與方向。本文就試圖對交通安全法及相關法規規章的一些具體規定進行相應的分析與評介。
道路交通事故人身損害賠償責任的免除，也就是免責事由，由于交通安全法所采用的是無過失責任的歸責方式，也與民法通則第123條的規定是完全一樣：民法通則第123條規定為“能夠證明損害是由受害人故意造成的，不承擔民事責任”。交通安全法第76條第2款也規定：“交通事故的損失是由非機動車駕駛人、行人故意造成的，機動車一方不承擔責任”。這里需要注意的是，意外事件（或稱為“交通意外事故”）及不可抗力都不是當然的免責事由。在免責事由方面，我國的交通安全法規定的免責條件與日本有些不同：依據交通安全法第76條第2款的規定，“交通事故的損失是由非機動車駕駛人、行人故意造成的，機動車一方不承擔責任”。而依日本機動車損害賠償保障法第3條的規定，免責需要三個要件，分別為：被告證明自己及駕駛者已盡相當注意、車輛不存在構造缺陷和機能障礙、受害人或第三人的故意或過失[5]。從免責條件上的不同可以看出我國的交通事故損害賠償責任是比較嚴格的。
二、 賠償義務人的確定
與《道路交通事故處理辦法》不同，交通安全法并未規定賠償義務人（理論上也不應由該法來規定賠償義務人），因此只能按照2004年5月1日《最高人民法院關于審理人身損害賠償案件適用法律若干問題的解釋》（以下簡稱人身損害賠償解釋）的規定來予以確定。除履行職務者外，機動車駕駛人應承擔賠償責任已無異議，人身損害賠償解釋第8條即有明確規定。但對于機動車所有者或保有者的責任，我國法學理論界尚無深入而詳細的研究，由于這一部分的內容較多，限于本文的篇幅，我準備另外行文探討，在此僅粗淺涉及。《道路交通事故處理辦法》第31條規定：“交通事故責任者對交通事故造成的損失，應當承擔賠償責任。承擔賠償責任的機動車駕駛員暫時無力賠償的，由駕駛員所在單位或者機動車的所有人負責墊付。但是，機動車駕駛員在執行職務中發生交通事故，負有交通事故責任的，由駕駛員所在單位或者機動車的所有人承擔賠償責任；駕駛員所在單位或者機動車的所有人在賠償損失后，可以向駕駛員追償部分或者全部費用。”國務院的這一行政規章盡管已經越權，但卻是以前處理交通事故至高無上的規則，全國各地的公安機關及法院無不遵從，但其規定卻并不一定符合法學理論。例如被盜車輛發生交通事故時，最高人民法院在1999年6月25日所做出的批復中就明確規定：“使用盜竊的機動車輛肇事，造成被害人物質損失的，肇事人應當依法承擔損害賠償責任，被盜機動車輛的所有人不承擔損害賠償責任”。最高人民法院盡管明確了此種情形下責任的承擔者，但并未指明其法理依據，有等深入研究。又如對于車輛買賣后未辦理過戶手續發生交通事故時的責任承擔問題，公安部交通管理局于1999年11月28日做出的《關于車輛轉賣未過戶發生的事故經濟賠償問題的批復》中指出，機動車的買賣“必須經過汽車交易市場并由所有人或車輛所屬單位及時向當地車輛管理機關辦理過戶登記手續。未履行以上二項手續的交易，應視為無效。發生事故后，由事故責任者和車輛所有人或所屬單位負責損害賠償。當事人對此若有異議，可告之向當地人民法院提起民事訴訟。”盡管公安部交通管理局也無權來確定責任民事賠償責任的承擔者，但在法學理論研究中具有一定意義。又如在借用車輛、掛靠車輛（包括強制掛靠、自愿掛靠）、擅自使用他人車輛等情況下，在使用車輛的過程中發生交通事故的責任承擔主體，也需要進行深入的研究與討論。但需要注意的是，依據人身損害賠償解釋第3條規定：“二人以上共同故意或者共同過失致人損害，或者雖無共同故意、共同過失，但其侵害行為直接結合發生同一損害后果的，構成共同侵權，應當依照民法通則第一百三十條規定承擔連帶責任。二人以上沒有共同故意或者共同過失，但其分別實施的數個行為間接結合發生同一損害后果的，應當根據過失大小或者原因力比例各自承擔相應的賠償責任。” 按照該解釋第5條的規定，在責任人承擔連帶賠償責任時，賠償權利人必須把這些共同侵權人都列為共同被告，如果未列為共同被告的，人民法院必須追加共同侵權人參與共同訴訟。這種訴訟是必要的共同訴訟，不可遺漏共同被告。而且，共同侵權人之間盡管存在著責任分擔比例的問題，但對受害人卻應共同承擔連帶賠償責任，這一規定不僅更加符合侵權法理論，也從實際上加強了對受害人的保護。而此前依據《道路交通事故處理辦法》處理事故時，人民法院一般都直接判決由各個共同侵權人各自對受害人承擔具有明確比例及數額的賠償責任，若其中一個賠償義務人無力賠償時，實際上使得賠償權利人根本無法得到足額的賠償，既不符合法理，也不利于保護受害人的合法權利。但交通安全法第76條的規定并不符合侵權法理論，該條第1款第（一）規定：“機動車之間發生交通事故的，由有過錯的一方承擔責任；雙方都有過錯的，按照各自過錯的比例分擔責任。”我認為這種分擔責任的方式在某種情形下是錯誤的（最低也是引人誤解的）。因為機動車之間發生交通事故時，其損害不僅包括雙方機動車上的人、財物，也會使事故雙方之外的其他第三人的人身和財產遭受損害，那么按照侵權法的理論，其二者都必須共同對該第三人的損害承擔連帶賠償責任，在對第三人賠償后才能按照其過錯程度來確定分擔責任。也許交通安全法的規定也有此意思，但交通安全法的這一語句表述給人的理解就是先予以確定分擔或者是直接分擔責任，實為不妥，倒不如人身損害解釋第3條的規定那么明確。對于交通安全法這一規定的適用，應當引起司法機關的高度注意。盡管交通安全法并未規定賠償義務人的確定問題，但事實上并不是像有些人認為的那樣，認為無法確定賠償義務人。我認為，關于如何確定交通事故損害賠償案件中的賠償義務人，的確需要法學理論界做出更加深入的研究與探討。這不僅是審判實踐的需要，更是法學理論研究的責任。
三、 受害人過錯與過失相抵問題
過失相抵作為確定賠償數額的方法不僅適用于過錯責任，同樣也可以適用于無過失責任，我國的民法通則第131條也作出了具體的規定：“受害人對于損害的發生也有過錯的，可以減輕侵害人的民事責任”，但過失相抵也一直是我國司法實踐中存在問題最多的方面之一，截止到目前，仍然有很多人認為過失相抵的后果就是使侵權人減輕或免除責任，實際上混淆了受害人過錯與過失相抵的概念和關系。在侵權法的過錯責任中，受害人自己具有過錯（有人稱為混合過錯）時可能會影響到侵權人是否承擔責任的問題，同時也可以影響到承擔責任的多少問題；但在無過失責任中，過失相抵作為當事人具有過錯的法律后果，只能使侵權人減輕賠償損失的數額，也就是說解決的是賠償多少的問題。但由于我國的一些法律用語中并未嚴格區分，所以極容易引人誤解，如交通安全法第76條第1款第2項規定：“有證據證明非機動車駕駛人、行人違反道路交通安全法律、法規，機動車駕駛人已經采取必要處置措施的，減輕機動車一方的責任”。此句中的“責任”一詞，立法者的意圖很明顯是減輕機動車駕駛人一方的賠償數額或賠償責任而已，絕不是涉及到歸責方面。例如按照《道路交通事故處理辦法》第18條的規定，交通事故責任分為全部責任、主要責任、同等責任、次要責任四種責任劃分方法，而且由于該辦法所采用的是過錯責任的歸責原則，所以把責任的劃分與認定也作為確定賠償比例或數額的依據，我認為這是不正確的。我們知道，歸責原則所決定的是應否承擔責任的問題，而過失相抵所解決是減輕賠償及其多少的問題，其適用范圍與作用是不同的。在采用無過失責任及嚴格責任的歸責方式時，受害人的過錯并不一定是侵權人免除責任的依據[6]，而只能是在確定賠償具體損失數額時是否可以減輕侵權人賠償損失。不論是交通警察機關還是人民法院在處理交通事故案件時，很多情況下都以非機動車駕駛人、行人的是否有“違章行為”作為是否承擔責任的主要（甚至是根本）依據，并由此來確定具體的賠償范圍及數額，這完全混淆了侵權行為法的歸責原則與確定賠償數額的方法這二者之間的關系。同時，《道路交通事故處理辦法》以“違章行為”作為承擔責任的依據也是錯誤的，如該辦法第17條即規定：“公安機關在查明交通事故原因后，應當根據當事人的違章行為與交通事故之間的因果關系，以及違章行為在交通事故中的作用，認定當事人的交通事故責任。當事人有違章行為，其違章行為與交通事故有因果關系的，應當負交通事故責任。當事人沒有違章行為或者雖有違章行為，但違章行為與交通事故無因果關系的，不負交通事故責任。”在適用無過失責任時，除了法定免責事由外，不論其行為是否違章，都應承擔責任，況且在實踐中也有當事人各方都無違章行為但仍然會發生交通事故的情形呢？！而交通安全法第76條第1款第（一）項規定機動車之間發生交通事故時以“過錯”為承擔責任的依據，不失為一種進步。至于其第2項規定在機動車與非機動車駕駛人、行人之間的交通事故，以無過失責任作為歸責原則，根本不以機動車駕駛人是否具有過錯從而判斷其是否應當承擔相應的責任，只是從反面規定可以減輕賠償范圍與數額的方法，完全摒棄了“違章行為”作為是否承擔責任的依據，無疑更加符合法學理論與客觀事實。
由于交通安全法第76條第1款第二項規定“有證據證明非機動車駕駛人、行人違反道路交通安全法律、法規，機動車駕駛人已經采取必要處置措施的，減輕機動車一方的責任 ”，這里的“責任”并非歸責原則中的責任，而指的是可以適用“過失相抵”，從而減輕機動車駕駛人的賠償數額或賠償比例。所以我認為以防止引起誤解，似乎應當修改這一表述方式。也許是受此影響，國務院及公安部的相關規定也都出現了類似的情況。在國務院頒布的《中華人民共和國道路交通安全法實施條例》第91條規定：“公安機關交通管理部門應當根據交通事故當事人的行為對發生交通事故所起的作用以及過錯的嚴重程度，確定當事人的責任。”第92條規定：“發生交通事故后當事人逃逸的，逃逸的當事人承擔全部責任。但是，有證據證明對方當事人也有過錯的，可以減輕責任。當事人故意破壞、偽造現場、毀滅證據的，承擔全部責任。”公安部于2004年4月30日頒布的《交通事故處理程序規定》第45條也明確了責任確定的具體方法。例如該條第（三）項規定：“各方均無導致交通事故的過錯，屬于交通意外事故的，各方均無責任”。這里的“無責任”是什么意思？似乎是“無須承擔責任”，指的責任承擔方面。但從無過失責任來講，發生交通意外事故時機動車駕駛人即使沒有過錯也應承擔賠償責任，此乃侵權法的一般常識及交通安全法的明確規定，豈能讓這公安部的這一規章來予以否定？！類似的問題也出現在該條第（一）、第（二）項的規定中。以上所舉條例及規章因未明確說明這里的“責任”指的是確定責任時的歸責原則還是確定賠償范圍時適用過失相抵的依據，容易引人誤解。更為擔憂的是，如果機動車保險條款中是以交通事故認定書中確定的責任來確定是否理賠以及計算免賠率，那么機動車駕駛人在按照交通安全法第76條承擔賠償責任后，豈不是無法向保險公司要求理賠？！所以，我建議公安部應當對此條規定進行修改，使其更加明確與正確。
過失相抵作為確定損害賠償數額的方法，對于決定侵權人是否可以減輕賠償損失具有極其重要的地位和作用，而此前我國的司法實踐中就是缺少這種過失相抵的詳細而具體的標準，法官的隨意性很大。在以往處理交通事故案件時，如果是被公安交通機關認定為同等責任時，法庭就會讓機動車一方賠償其50%的損失，很簡單。而如果是認定機動車一方承擔主要責任時，則一般都為賠償70%、80%甚至90%的損失，承擔次要責任時一般都為賠償40%或30%的損失，很少有其他比例，且一般都會讓機動車一方賠償較多損失。至于法庭為何讓機動車一方賠償所確定的比例或數額的損失，則語焉不詳，判決結果很難得到當事人的認同，也難免會出現司法不公平的現象。我認為最高人民法院似乎可以借鑒日本的作法，對道路交通事故中過失相抵的問題作出具體的司法解釋，比如建立起一套完整的過失相抵的比例基準或標準，不僅使得基本相同案件得到基本相同的裁判結果，體現司法公正，也能提高審判效率，而且也能使得機動車一方知道為什么應當賠償相應的損失以及讓受害人知道為什么要減輕機動車一方賠償損失，增強對裁判結果的認同及對交通規章的遵守。
此外，按照最高法院的人身損害賠償解釋第2條第2款的規定：“適用民法通則第一百零六條第三款規定確定賠償義務人的賠償責任時，受害人有重大過失的，可以減輕賠償義務人的賠償責任。”明確規定了只有在受害人有“重大過失” 的才“可以”減輕賠償義務人的賠償責任。何謂“重大過失”？此司法解釋未予以指明。交通安全法第76條第1款第2項所規定的非機動車駕駛人、行人有“違反交通安全法律、法規”的行為時是否屬于“重大過失”？不無疑問。而且是否“可以”減輕機動車一方賠償損失的權力在于法官，也就給予了法官更大的自由裁量權。我認為，在確定是否應當減輕機動車一方賠償損失時，應當適用交通安全法的這一明確規定，不適用最高法院的這一司法解釋規定。
四、 機動車第三者責任強制保險制度的建立與適用
汽車責任保險起源于德國、瑞典、挪威，[7]按照鄒海林先生的介紹，汽車責任強制保險分為相對強制保險和絕對強制保險兩種類型[8]。交通安全法第17條明確規定：“國家實行機動車第三者責任強制保險制度，設立道路交通事故社會救助基金。”按照交通安全法第76條規定：“機動車發生交通事故造成人身傷亡、財產損失的，由保險公司在機動車第三者責任強制保險責任限額范圍內予以賠償。”盡管沒有明確規定受害人對保險公司享有直接請求權，但從這條規定的內容來看應為直接請求權，這也是機動車第三者責任強制保險的一個顯著特點。對于何為“第三者”，交通安全法并未明確規定，不論汽車駕駛人是受雇于機動車所有人還是借用人等等，由于一般都把他看作被保險人或其一方，因此通常都不視其為第三者，當然也就無法得到第三者責任強制保險的保護。至于交通事故車輛上的乘座人員是否為第三者，不無爭議。例如在目前的機動車第三者責任保險中，中國人民保險公司現行的《機動車保險條款》第四條第（三）項就明確規定“本車上的一切人員和財產”的人身傷亡和財產損毀，不論在法律上是否應由被保險人承擔賠償責任，保險公司也不負責賠償。中國太平洋財產保險股份有限公司《機動車輛綜合險條款》、中國平安財產保險股份有限公司的《機動車輛保險條款（2004版）》條款中也有基本相同的規定。由此看來，他們都把第三者定義為被保險車輛上面的財產及人員以外的財產及人員。但從機動車第三者責任強制保險的立法意圖上看，我認為把他們也都作為第三者更為妥當。而且我認為就算是發生交通事故的機動車上的乘座人員為機動車所有人的家屬，也應予以相應的保險賠償。應當特別注意的是，在交通事故中傷亡人員較多的機動車駕駛人卻并未能得到保護，在現行商業或強制保險中由于保險公司都拒絕給予車上人員責任險較高的賠償限額，因此機動車駕駛人如果發生交通事故而受傷或死亡時，往往無法得到充分的救治，看來對于機動車駕駛人的權利保護也應當引起各部門的重視。
作為強制性的機動車第三者責任保險，隨著交通安全法的出臺也受到了一些媒體的關注與批評，批評的焦點主要表現在不論非機動車駕駛人、行人是否具有過錯，如果其受到人身傷亡與財產損失時，都必須由保險公司在機動車第三者責任強制保險限額范圍內予以賠償。社會公眾與輿論普遍擔心的是可能會誘發居心不良者的道德危機，甚至也會有鼓勵非機動車駕駛人、行人違反交通規章的可能。盡管我認為這種觀點有一定的道理，但目前似不足慮，因為畢竟更多的人是珍惜自己的健康與生命，不會因為想得到這一保險的保障（并非給予貨幣實物等形式的賠償給付）而置生命于不顧。我認為，目前存在的一個很主要的問題是，應當盡快建立起機動車第三者責任強制保險的具體規定，特別是在人身損害賠償解釋施行后，不僅增加了賠償的范圍以及明顯提高了賠償的標準及數額，而且有些賠償項目不論是以前、現在還是將來一定時期內都無法予以保險賠償，這無疑使得機動車駕駛人需要額外承擔較大數額的賠償負擔。我認為，由于機動車第三者責任強制保險主要是為了填補受害人的損失，同時也應照顧到社會、保險機構、機動車駕駛人及其所有人、受害人各方面的權利，因此必須合理確定賠償范圍與賠償標準，并且最好能建立起最高賠償限額制度，以免產生消極作用。所以我認為國務院在依據道路交通安全法第17條的規定，在制訂機動車第三者責任強制保險制度時予以明確規定，或者由最高人民法院另外制訂出一個新的司法解釋，來對道路交通事故的賠償問題作出特別規定，以更加符合交通事故案件處理的特殊要求。
五、 交通事故認定書的性質與作用
盡管有些同志曾經對交通事故責任的歸責原則提出過不同的看法甚至發生過激烈的爭論，但對于道路交通事故責任認定書的性質和作用，似乎不屑一顧，鮮有論及，可是存在的問題卻并非那么簡單。最早規定“交通事故責任認定書”的法律法規仍然是《道路交通事故處理辦法》，該辦法還專列一章共6條來規定交通事故責任認定的原則、責任的確定及責任的重新認定等問題。我認為，不論是從《道路交通事故處理辦法》還是從民事訴訟法的規定來看，把交通事故責任認定書作為一種證據來看待應該沒有異議，但從此前學者的爭論及司法實踐來看，卻并非如此。其一，交通事故責任認定書可以被申請重新認定，所以有的學者把其看作是另一種形式的行政復議了。但我認為盡管對證據可以申請重新鑒定，但畢竟在程序上還是存在明顯的不同；其二是隨著近幾年來學者們的論述，把交通事故責任認定書當作一種行政行為，有些學者從交通警察應當作出交通事故責任認定這一職責出發，認為其行為當然是一種具體行政行為，或者把交通事故責任認定與根據該交通事故責任認定后發生的行政處罰的緊密關系（甚至稱之為因果關系）來論述，也認為其應當受到法院的審查；還有學者認為，交通事故責任認定應屬于一種行政認定行為，所以按照《最高人民法院關于執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第1條第1款的規定，也是屬于行政訴訟案件的受案范圍。[9]而且，近年來有些地方法院也陸續受理了一些對交通事故責任認定不服而起訴的行政訴訟案件，人民法院也已受理并作出了相應的裁判，并未否認屬于人民法院的受理范圍。我認為這種觀點表面上看似正確，但實際上卻存在很多難以解決的問題。首先，從交通事故責任認定的性質來看，其只能是一種證據，且與物證、書證、勘驗筆錄等不同，他是一種具有專門知識的人員根據一定的專業技能按照一定的原則和方法，通過分析與論證來確定當事人是否應當承擔一定責任的過程。從《中華人民共和國民事訴訟法》第63條規定的證據類型來看，交通事故責任認定書既不同于鑒定結論，也不同于證人證言，倒有點像英美證據法中的“專家證據”。這些學者們之所以把交通事故責任認定看作是可訴的行政行為很可能是受到以下二個方面的誤解：其一是原《道路交通事故處理辦法》中規定了交通警察機關在處理交通事故時必須對事故作出交通事故責任認定，并由此推斷其行為應屬于（具體）行政行為；其二是該交通事故責任認定會影響到當事人的權利或義務，因為交通警察機關將會依據該交通事故責任認定進行行政處罰，而且在民事訴訟中法院也會依據交通事故責任認定來確定當事人各方的責任。但筆者認為這種觀點是值得商榷的。因為交通事故責任認定書本身盡管只有一份，但卻起著三個方面的作用，其一便是作為交通警察機關對違章的當事人進行行政處罰的依據，也就是作為行政處罰的證據使用，此外，在交通肇事刑事案件與民事賠償案件中，又起著證明被告人是否有罪、賠償義務人是否應當承擔民事賠償責任以及應當賠償多少損失的證據作用。也就是說，該交通事故責任認定作為三種不同責任領域的證據，分別起著不同的作用。但其合理性（以及合法性）是值得懷疑的。第一，這三種類型的訴訟中，其證據的形式、證據的收集程序、證明的目的、證據的要求、證明的標準等各方面都存在不同和差異，盡管很多證據可以同時作為這三種程序的證據使用，但像交通事故責任認定書這一“不倫不類的東西”（筆者絕無貶義，只是暫且無法將其合適稱呼而已），怎么能讓其當然成為認定事實與承擔責任的依據？如果真是這樣，那還要法院干什么呢？事實上此前以及現在的法院在審理交通事故案件時確實如此，只要有了交通事故責任認定書，一般都直接按照交通事故責任認定書的交通事故責任認定作出判決，這樣多容易啊。其二，交通事故責任認定書作為交通警察機關對違章當事人的行政處罰的證據，應當是順理成章無可非議的，但直接作為民事訴訟的責任承擔依據及刑事責任的依據卻與證據法基本理論不符，因為是否應當承擔相應的責任以及應當賠償多少損失，只能由人民法院依據相關的證據（包括道路交通事故責任認定書以及其他證據）經過分析后才能予以確定，這根本不是交通警察機關的職責范圍。明確地說，交通警察機關根本就沒有權利來作出這兩個方面的認定。其三，我國并沒有法治的傳統，行政機關越權行政行為太多，比如《道路交通事故處理辦法》中關于民事賠償責任的歸責原則，本身就是對《中華人民共和國民法通則》第123條的公然違反，還有如《醫療事故處理辦法》對賠償范圍、標準、程序等方面的規定，也違反了民法通則的規定（限于本文內容，此處不予詳述），且也超越了自己的職權范圍，所以僅僅依據國務院有這樣一個《道路交通事故處理辦法》的規定來論證其具有可訴性，理由并不充分。那么，對于2004年5月1日起施行的交通安全法及國務院、公安部的相關規定又是如何呢？交通安全法第73條規定：“公安機關交通管理部門應當根據交通事故現場勘驗、檢查、調查情況和有關的檢驗、鑒定結論，及時制作交通事故認定書，作為處理交通事故的證據。交通事故認定書應當載明交通事故的基本事實、成因和當事人的責任，并送達當事人。”其中有兩點值得注意，其一是名稱有了變化，將原來的“道路交通事故責任認定書”改變成了“交通事故認定書”刪掉了“責任”二字。其二是也要載明當事人的責任，也就是說還是要對其責任進行認定。筆者認為，這也許反應了立法者的無奈：既欲讓公安機關淡化甚至退出對事故責任確定方面的涉及，但卻又不得不做如此規定，也許是對目前我國法院沒有建立一套完整、具體、高效的交通事故處理規定所采取的權宜之計吧。值得一提的是，《道路交通事故處理辦法》第22條規定：“當事人對交通事故責任認定不服的，可以在接到交通事故責任認定書后十五日內，向上一級公安機關申請重新認定；上一級公安機關在接到重新認定申請書后三十日內，應當作出維持、變更或者撤銷的決定。”而交通安全法及其實施條例、公安部制訂的《交通事故處理程序規定》都不再規定重新認定程序，也反映了公安機關職能的轉變與重新定位。所以有人認為：“道路交通安全法明確了交通事故認定書的證據效力后，交通事故認定書不能夠被作為公安機關的具體行政行為而提起行政復議或行政訴訟，但是，當事人在道路交通事故損害賠償調解或者訴訟中，可以就交通事故認定書作為證據的真實性、可靠性和科學性提出質疑，如果有其他證據證明交通事故認定書存在錯誤，調解機關或者法院可以不采用這種證據。”[10]我認為這種觀點是有一定道理的。
此外，公安部頒布的《交通事故處理程序規定》中還依據事故的種類分別出具兩份名稱不同的認定書：一種是按照簡易程序處理而制作的“事故認定書”，一種是按照普通程序或一般程序處理而制作的“交通事故認定書”，其內容與格式有些不同。我認為，盡管可以按照交通安全法的規定適用不同的程序來處理交通事故，并根據兩種程序的不同特點在內容上有所差異，但不能對采用簡易程序處理的交通事故只寫明為“事故認定書”，以免引起誤解——難道依據簡易程序處理的道路交通事故就不是“交通事故”？
六、 交通事故的調解與訴訟
鑒于我國目前并未建立專門處理交通事故案件的法庭，因此交通事故損害賠償案件一般都由民事審判庭審理。盡管交通事故損害賠償案件并非什么疑難復雜案件，但我通過在廣東省內各地法院及部分外省法院辦理的交通事故損害賠償案件中，相當一部分法官對交通事故的審理并不嫻熟，更談不上精通。面對日益增長的交通事故損害賠償案件，如果都把這些案件全部交由人民法院來審理，必將大幅增加法院的負擔，目前似乎并不現實。況且有些人身及財產損失較小的案件，當事人也都有盡快處理的愿望，因此保留公安機關依據當事人自愿的原則進行調解的做法，盡管會有一些不盡人意的地方，但畢竟是一種無奈的選擇。由于我國目前并未明確規定一部專門規范調解的法律，有關公民之間爭議的調解的相關規定也散見于一些實體法及程序法中，并不系統、完整。目前公安機關進行調解的主要問題是賠償是否公正的問題，這主要體現在過失相抵的確定、賠償項目及標準等方面。至于在條件成熟時是否有必要繼續保留公安機關的調解職能，似乎更需要理論界與實務界進行深入的研究和討論。
七、 預付醫療費、繳納事故責任保證金與暫扣車輛問題
預付醫療費、繳納事故責任保證金與暫扣車輛，是各地公安機關處理交通事故時經常使用的三種方式。但我認為這其中存在著很多問題，很有必要進行討論。首先談談繳納事故責任保證金的問題。在《道路交通事故處理辦法》及最高人民法院、公安部《關于處理道路交通事故案件有關問題的通知》中并未規定肇事車輛的所有人應當繳納事故責任保證金，倒是各省地方法院及公安機關的規范性文件中明確了必須繳納這項保證金，明顯屬于越權行為。例如廣東省高級人民法院、廣東省公安廳聯合發布的《關于處理道路交通事故案件若干具體問題的通知》第1條就明確規定“交通事故造成人員傷亡或者財產損失，公安交通管理部門應當暫時扣留交通事故車輛并責令交通事故當事人及其所在單位或者機動車的所有人繳納事故責任保證金。當事人拒絕繳納保證金，或者繳納的保證金不足額的，公安交通管理部門可以繼續扣留交通事故車輛。事故責任保證金的數額應不超過交通事故當事人承擔全部責任時的損害賠償數額。”所以在廣東省各地幾乎都可以看見不論是交通事故造成人員死亡、受傷或者是只有財產損失，都會出現公安機關要求肇事車輛繳納事故責任保證金，否則就扣留車輛。我認為這個超越權限的規定盡管會對受害人提供一定的保障，以免訴訟前或訴訟時被告轉移財產，以保護受害人所受到的損失能夠得到充分的賠償，但這個規定卻是沒有法律依據的。根據《中華人民共和國立法法》的規定，作為地方各級公安機關與各省高級人民法院根本就沒有設定任何行政強制措施的權限。最高人民法院盡管具有制訂司法解釋的權力，但其并未作出這樣的規定，而且實施暫扣行為的機關是公安機關的行政行為，最高法院也不可能會越權作出這樣的規定。廣東省的這一規定也超越了暫扣車輛的適用范圍，因為《道路交通事故處理辦法》第13條規定：“交通事故造成人身傷害需要搶救治療的，交通事故的當事人及其所在單位或者機動車的所有人應當預付醫療費，也可以由公安機關指定的一方預付，結案后按照交通事故責任承擔。交通事故責任者拒絕預付或者暫時無法預付的，公安機關可以暫時扣留交通事故車輛。”也就是說，暫扣車輛的適用條件是“交通事故責任者拒絕預付或者暫時無法預付”，而不是其他任何條件或原因。其次，該條具體規定了預付醫療費的前提條件是“造成人身傷害”，而非死亡或其他，因為有些交通事故造成行人當場死亡的，并不存在預付醫療費的前提條件，但還是被暫扣車輛。還有一些地方公安機關在處理交通事故時，責令機動車所有人繳納相當大數額的醫療費或事故責任保證金，在其無力繳納時當然就暫扣機動車，實屬不當。在交通安全法實施后，由于采用了第三者責任強制保險制度，更是缺乏必須要求機動車所有人繳納事故責任保證金的理論與事實基礎，所以，應當繳納事故責任保證金的制度應當隨著交通安全法的實施而終止。否則，我認為可以對公安機關的這一越權行為提出行政訴訟（包括此前的因強制繳納事故責任保證金的行為都可以提起行政訴訟，控告公安機關越權使用強制措施）。對于受傷人員的醫療費用問題，由于交通安全法采用了機動車第三者責任強制保險制度（盡管目前仍然未能建立與實施），所以自然不能再以這個理由“暫扣車輛”。對于在什么樣的情況下可以合法暫扣車輛，交通安全法第72條已明確規定：“交通警察應當對交通事故現場進行勘驗、檢查，收集證據；因收集證據的需要，可以扣留事故車輛，但是應當妥善保管，以備核查。”也就是說，只有在“因收集證據的需要”時，才可以扣留車輛，否則應為違法，機動車所有人可以提起行政訴訟尋求司法保護。而且，扣留的時間也應有所限制，以免公安機關以這個法定條件為借口長期扣留車輛。依據《中華人民共和國道路交通安全法實施條例》第93條的規定，“公安機關交通管理部門對經過勘驗、檢查現場的交通事故應當在勘查現場之日起10日內制作交通事故認定書。對需要進行檢驗、鑒定的，應當在檢驗、鑒定結果確定之日起5日內制作交通事故認定書”，以及公安部于2004年4月30日發布的《交通事故處理程序規定》第39條規定：“公安機關交通管理部門對當事人生理、精神狀況、人體損傷、尸體、車輛及其行駛速度、痕跡、物品以及現場的道路狀況等需要進行檢驗、鑒定的，應當在勘查現場之日起五日內指派或者委托專業技術人員、具備資格的鑒定機構進行檢驗、鑒定。 檢驗、鑒定應當在二十日內完成；需要延期的，經設區的市公安機關交通管理部門批準可以延長十日。檢驗、鑒定周期超過時限的，須報經省級人民政府公安機關交通管理部門批準。”第42條規定：“公安機關交通管理部門扣留的事故車輛除檢驗、鑒定外，不得使用。檢驗、鑒定完成后五日內通知當事人領取事故車輛和機動車行駛證。”如果按照以上的各項規定來計算，一般情況下扣留車輛的時限分別為10日、40日，也就是說最高不能超過40日。否則，我認為可以提起行政訴訟要求公安機關予以賠償相關損失。
從要求機動車所有人預付醫療費、事故責任保證金，直至暫扣車輛，我們不難發現不僅發現屢見不鮮的行政越權現象，也發現了政府職能意識的轉變。在以前（甚至是現在以及無法判斷多長時間的將來），一些只能依靠司法部門來處理的事情我們總是想讓行政機關來包攬，盡管對受害人的保護起到了積極的、不可抹煞的作用，但也表現出了政府機構與司法機關職能不分甚至錯位的現象，在實踐中也損害了部分侵權人的合法權益。就以暫扣車輛為例，在交通事故造成行人死亡后，由于種種原因（既有公安機關也有法院的原因）導致案件遲遲不能判決，車輛暫扣有時長達一年多近兩年，等到結案后申請執行，在拍賣車輛后賠償受害人時，由于需要繳納數額較大的車輛保管費用（如在廣州就為每天20元），以及車輛的毀損（甚至有人為的毀損）及自然貶值，基本上沒有多大數額，甚至有的車輛拍賣得到的款項還不夠支付車輛保管費用。出現的這一情況，不知道當初制訂這一規定的“立法者”作如何想？！還不如在暫扣車輛的時候就拍賣車輛，將其所得價款提存后以用作賠償，對責任承擔者及受害人都有利。而且，更不用說暫扣車輛后給機動車所有人所造成的停運損失，也影響了機動車所有人清償債務的能力。因此，從某種意義上來說，隨著交通安全法的實施，也標志著因考慮到民事賠償而暫扣車輛時代的終結，也體現了公安機關職能的重新定位。從這個方面來說，此舉具有相當重要的意義。
八、 對交通安全法的民事賠償規定的評價與建議
對機動車輛責任采用無過失責任無疑是一種進步。由于交通事故產生的損害賠償（包括人身損害賠償與財產損害賠償等）案件在民事侵權案件中占有相當大的比例，所以應當引起立法機關與司法機關的足夠重視，但遺憾的是我國目前關于這方面的詳細規定確實太少，法學理論界也未能予以應有的關注，缺乏可操作性。作為一部主要規定交通安全管理的法律，涉及到民事賠償問題似乎可以不做規定，而由民事法律及制訂相應的特別法來具有針對性的規定似乎更為妥當。例如交通安全法第76條中確定的機動車與非機動車駕駛人、行人發生交通事故時應當承擔無過失責任以及免責事由，與民法通則第123條的規定是完全相同的，顯得重復。立法者的意圖大概是想以“法律”的形式來明確（甚至是鮮明）的否定《道路交通事故處理辦法》中所確定的過錯責任吧！而且，由于交通事故損害賠償糾紛案件中最為重要的一個問題是如何確定過失相抵的標準或基準，這并非法律所能解決的，也需要司法機關不斷的研究與探索，以正確、公平的處理此類案件，保護當事人各方的合法權益。此外，由于道路交通事故損害賠償案件都是過失侵權，特別在受害人受到人身損害時，應當賠償的范圍、標準及數額等相關制度有其特殊性，而目前不論是其他人身侵權損害賠償還是交通事故人身損害賠償，都全部適用最高人民法院的人身損害賠償解釋的規定來處理，其中有些賠償標準并不太合理（我也專門寫了一篇文章來討論該解釋的賠償范圍與標準等問題）。由于我國的民法通則的條款過于簡單，最高法院的相關司法解釋滯后，法學理論研究的不夠深入，相關制度未能建立、完善與配合，都會影響到交通事故損害賠償案件的處理，也難免會影響到交通事故各方的利益，甚至會影響到社會、經濟及相關產業的健康發展。因此，我認為不論是從交通事故處理的立法還是司法實踐來看，我國有關交通事故處理的各種機制與制度的建立與完善應當說還是任重而道遠。
定稿于2004年9月19日
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注釋：
[1] [德]巴爾著、焦美華譯《歐洲比較侵權行為法》，法律出版社2001年第1版，第483頁。
[2] 李薇著《日本機動車事故損害賠償法律制度研究》，法律出版社1997年第1版，第5頁。
[3] 同[2]引書，第7頁。
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