[ 左志平 ]——(2004-9-21) / 已閱18318次
審理農村集體經濟組織收益分配糾紛案件中問題之淺析
左志平 程瑛
近年來，由于城市加大規模建設，城市郊區的農村土地被大量征用，因土地收益分配利益問題相當突出，村民因土地征用費的分配起訴村民委員會的糾紛案件不斷上升，這類案件處理因缺乏明確的法律依據，往往隨意性較大，很難使當事人服判息訟，導致大量越級上訪和群體上訪事件發生，也易矛盾激化，根據審判實踐，結合所學習的土地法律法規及相關民事業務理論，就有關問題進行分析，淺述自己不成熟的見解。
一、訴訟主體問題。土地收益分配糾紛涉及農村集體經濟組織這一概念，出現于上世紀80年代。我國現有法律中出現集體經濟組織這一概念有，《中華人民共和國土地法》和《中華人民共和國農村土地承包法》，《土地管理法》第十條規定：“農民集體所有的土地依法屬于村農民集體所有的，由村集體經濟組織或者村民委員會經營、管理；已經分別屬于村內兩個以上農村集體經濟組織的農民集體所有的，由村內各該農村集體經濟組織或者村民小組經營、管理；已經屬于鄉（鎮）農民集體所有的，由鄉（鎮）農村集體經濟組織經營、管理。”使得集體經濟組織與村民委員會是兩個并列的概念，兩者不是同一個組織，也不是相互交叉的組織。至今法律上沒有一個對農村集體經濟組織性質、地位、作用作出解釋的規定。根據字面的解釋，集體經濟組織是村民集體管理集體經濟而設立的組織，從現實看，其主要形式是農村經濟合作社、農村農工商公司。他與村民委員會有很大區別。村民委員會是村民自治組織，由《中華人民共和國村民委員會組織法》調整。村內集體收入應當由村集體經濟組織進行分配，但在實踐中，很多地方沒有村集體經濟組織，其收入分配由村民委員會代為行使權利。因而，因土地收益分配糾紛發生訴訟時，村民一般將村民委員會作為被告，在筆者審理的所有土地收益分配案件中均列村民委員會做被告，而沒有農村集體經濟組織作為被告。另外，在土地征用中，征用方將村民小組作為被征方，出現糾紛時，村民將村民小組與村民委員會作為共同被告。對于土地收益分配的被告主體問題，審判中多列、漏列被告問題非常普遍。如何解決這一問題，法律應當對集體經濟組織、村民小組性質、作用進行立法，加以規定。筆者就目前的現狀予以考量，對土地收益分配糾紛的被告應當為村集體經濟組織，在沒有設立集體經濟組織的地方，應為村民委員會。
二、土地承包和獲取收益分配關系問題。土地承包實際上是村民依法對集體土地享有承包經營權，對承包的土地享有自主的使用、收益，在一定的條件下可以轉包的權利。土地承包是每個村民法定的權利，《中華人民共和國農村土地承包法》明確規定了承包的主體、義務、責任。作為村民依法享有土地承包權。由于，1995年土地二輪承包遺留的問題和近年來城市擴張，未承包到土地的村民、掛戶的村民要求享受同等收益分配矛盾特出，其根本的因素是利益。如何解決這一問題，在實踐中，我們區別對待，主要依據民法權利與義務相一致原則。在沒有承包到土地要求獲取收益的，作以下處理：
（一）、出嫁女收益分配問題。在審理的出嫁女在收益時要求享受平等待遇案件中，出嫁女在出嫁時已經退出承包的土地，我們處分兩種情況：①、出嫁女戶口未遷出，但本人不在戶口所在村生活，出嫁女戶口雖然在原行政村，但不履行所在村的義務，既沒有承包土地，也沒有根據權利義務對等的原則，不享受土地收益分配權。②、出嫁女戶口未遷出，但出嫁女仍在原行政村生活，履行所在村各項義務的，雖然沒有承包土地，應當享有土地收益分配權。
（二）掛戶收益分配問題。掛戶問題主要是市區附近的村，在我區的七個辦事處的行政村都有掛戶現象，而且西林、鰲峰、澄江、飛彩辦事處行政村掛戶現象相當嚴重，有的一個村民組有十幾人，掛戶的原因有：①、一部分外來戶為了子女能夠到城市學校就學，與村委會協商，不享受承包土地、收益分配，目的是解決子女就學問題。②、一部分外來戶為了經營活動的需要和生活的方便，與村委會協商，不享受承包土地、收益分配，目的是為了解決當地的戶口問題。③、一部分出嫁女出嫁后因離婚而回娘家生活，又將戶口遷回原來的村，既不承包土地，又不履行義務，也僅僅是落戶問題。針對掛戶的村民，我們的做法是不享受其他村民同等待遇。因為他們只是形式上的村民，不履行義務，為得是自己的私利，在土地收益時要求與其他村民享受同等待遇，顯然侵害其他村民的利益。
（三）、其他問題。①、土地征用時尚未死亡，在分配收益時死亡的應當予以分配。理由如下：土地征用時，集體經濟組織就享有征用土地的補償權，實際上集體經濟組織從土地被征用時就取得了土地收益權。這種權利在形成前就有村民的承包經營行為，在權利形成后，村民就取得了享有該項權利的資格，因而，在分配時死亡，應當得到分配。②、土地征用時尚未出生，在分配收益時出生不予以分配。其理由同上。
三、土地收益分配糾紛的性質問題
土地收益分配案件是屬于民事案件還是行政案件，在理論和實務界存在分歧。一種觀點認為是民事案件。理由是： 2001年12月31日，最高人民法院研究室對陜西省高級人民法院做出的《關于村民因土地補償費、安置補助費問題與村民委員會發生糾紛，人民法院應否受理的答復》（即法研[2001]116號答復），指出：農村村民因土地補償費、安置補助費與村民委員會發生糾紛，人民法院的受理問題參照法研[2001]51號答復辦理。該法研[2001]51號答復認為：人民法院應當依法受理農村集體經濟所得收益分配糾紛，同時認為村民與村委之間的該類糾紛屬平等主體之間的民事糾紛。基于以上兩個答復，可以推知最高人民法院研究室認為農村村民因土地補償費、安置補助費與村民委員會發生的糾紛（即土地補償分配案件）屬農村集體經濟所得收益分配糾紛，其案件性質屬于民事案件。另一種觀點認為是行政案件。理由是：判斷一類案件是屬于民事案件還是屬于行政案件，主要看在訴爭的事項上原被告是否處于平等的地位。民事案件原被告之間是平等的民事主體關系。而在行政案件中原被告在所訴爭的事項上的地位是不平等的，行政主體起著決定性的作用。其次還要看訴爭的事項是否屬于公共事務即公務，如果訴爭的事項屬于國家公務，則原被告雙方肯定處于不平等地位，案件肯定屬于行政案件。土地補償分配之所以應當定性為行政案件。筆者贊同第一種觀點，因為村民委員會是村民自治組織，村集體經濟組織是經濟管理的組織，兩者均不是一級政府機構，其進行的管理、教育等活動不具有行政性，雖然村民與村民委員會、集體經濟組織有縱向的管理與被管理關系，但進行民事活動時，雙方的地位、權利義務是平等，不能以其主體不平等而否定其民事屬性。
① 作者：李可波《對土地補償分配案件定性之思考》載中國法院網
② 作者：黃吉亮 《民事訴訟解決農村集體收益分配糾紛勢在必行》載中國法院網
③ 作者：王鵬暉《農村集體土地征收補償費分配若干問題探討》載中國法院網
