[ 殷武 ]——(2004-10-18) / 已閱42554次
論我國農村金融組織體系的現狀、存在問題及對策
殷 武
（西北政法學院 西安 710063）
【摘要】 我國農村金融組織體系包括正規性金融組織與非正規性金融組織兩大類。目前它存在諸多問題，如四大國有商業銀行正在淡出農村金融市場、農發行的政策性金融功能弱化、合作金融的“互助共濟”性的缺失及非正規金融組織中的高利貸。現階段為了適應農村經濟發展新形勢的客觀需要，必須在堅持“五農原則”的基礎上建立以政策性金融組織為基礎、合作金融組織為主導、商業金融為發展方向的分工協作的農村金融組織新體系。
【關鍵詞】 農村金融組織 正規性金融組織 非正規性金融組織
存在問題 對策
一、 問題的提出
農村、農業和農民即所謂的“三農”問題，始終是中國的根本問題，也是中國歷屆政府必須關注與解決的問題。如果“三農”問題不解決，我國實現小康社會的理想藍圖將成一紙空文。《中共中央國務院關于促進農民增加收入若干政策的意見》再次把農業和農村問題作為中央第一號文件下發，也說明了這個問題的嚴重性，充分體現了當前我國政府把解決“三農”問題作為在新形勢下經濟工作重中之重的戰略意圖和遠見卓識。而諸多“三農”問題的解決，核心是增加農民收入，實現途徑是培育和完善農村要素市場、推動農村勞動力轉移，保持農業的穩定、持續發展，農村經濟發展，所有這些都直接或間接依賴于農村金融的發展和支持。70年代末期以來，農村金融改革在政府主導下圍繞農村金融組織更好地服務“三農”這一中心而展開，包括恢復農業銀行(1979年)、擴大農村信用社自主權(80年代中期-90年代中期)、創立農業發展銀行(1994年)、農村信用社與農業銀行脫鉤(1996年底)、促使農業銀行成為真正的商業性金融企業、取締農村合作基金會(1999年)、恢復農村信用社合作金融組織(1996-2001年)、2003年下半年開始的農村信用社明晰產權和完善管理體制的改革等，基本確立了農村金融主體運作的基本規范，建立了農村金融市場框架。農業發展需要金融的支持，但從1999年金融體制改革以來，四大國有商業銀行基本取消了縣一級分支機構的放貸權，只保留了吸儲功能；占據大片農村金融市場的郵政儲蓄也只吸儲不放貸，使得本來急需資金支持的廣大農村得不到現有國有商業銀行的支持的同時，農村資金通過銀行、信用社和郵政儲蓄等渠道流反而流向城市，嚴重阻礙了農業、農村經濟的發展和農民福利改善。而WTO的加入使我國農業面臨著嚴峻的生存挑戰，外資金融機構的進入，必將以其資金、技術上的優勢占領我國的農村金融市場，這將直接威脅到我國農村金融體系的存亡；而金融業存在的諸如農村金融組織不能完全成為獨立的市場主體、承受著較沉重的不良資產、缺乏有效率的企業治理結構和競爭政策、金融機構享受著來自政府的隱含擔保等導致的中國農村金融供求結構問題也必將面臨全面的改革與轉軌。因此，要很好解決“三農”問題，就必須關注和研究我國農村金融組織，這在目前有著十分重要的理論和實踐價值。
本文的目的僅在于通過我國農村金融組織發展歷史的回顧，針對我國農村金融組織體系發展現狀，分析其存在的問題，并提出解決這些問題的對策。
二、 我國農村金融組織發展的歷史
自1979年我國開始經濟體制改革以來，農村金融體制伴隨著整個農村經濟、金融市場化的發展進行了一系列的改革。農村金融組織體系包括正規性金融組織和非正規性金融組織，二者在發展過程中有先有后，有些機構是同時產生的。
（一）正規性金融組織的發展過程
正規性金融機構即受央行和銀監會監管的那部分金融組織，主要包括：中國農業發展銀行、中國農業銀行、農村信用合作社、農村商業銀行、農村郵政儲蓄機構、農業保險機構等。
正規性金融組織的發展大抵經歷了以下兩階段：第一階段：（1979～1996年）圍繞服務“三農”，改革農村金融體制，形成了包括商業性、政策性、合作性金融組織在內的正規金融組織為主導的農村金融機構體系。這一時期農村金融組織得以恢復。以工商企業為主要服務對象的中國農業銀行于1979年恢復，其后隨著改革的進行，市場化步伐的加快，開始全面推經營目標責任制，集中管理貸款的審批權限等。在農村金融體制改革中，實現農村政策性金融與商業性相分離的重大措施之一是1994年成立中國農業發展銀行。作為政策性銀行，中國農業發展銀行的業務也不直接涉及農業農戶，主要任務是承擔國家規定的政策性金融業務并代理財政性支農資金的撥付，包括為農副產品收購，農業基本建設和農業綜合開發等政策性業務提供貸款，對支持整個農業開發和農業技術進步、保證國家農業政策的貫徹實施。1984年國務院批轉了中國農業銀行《關于改革信用社管理體制的報告》，提出把農村信用社真正辦成群眾性的合作金融組織，在農業銀行領導、監督下，獨立自主地開展存貸業務。成立了農村信用社的縣級聯社。其后進行農村信用社商業化改革，根據1996年《國務院關于農村金融體制改革的決定》，從該年起農村信用社改由中國人民銀行進行監管，中國農業銀行不再對農村信用社行領導管理，金融監管由中國人民銀行承擔。農村信用社是分支機構最多的農村正規金融機構，分支機構遍及幾乎所有的鄉鎮甚至農村，也是農村正規金融機構中唯一一個與農業農戶具有直接業務往來的金融機構。第二個階段： 1997年至今的四大商業銀行逐漸退出農村金融市場，農村金融組織體系面臨重構的選擇。亞洲金融危機后，在金融體制改革深化的過程中，各國有商業銀行進行了以業務流程為核心的重組，包括農業銀行在內的國有商業銀行開始日漸收縮縣及縣以下機構，對基層分支機構進行了撤并，退出了縣域范圍，重點轉向了城市；基層營業機構的貸款審批權和財務權上收，業務重點放在大城市、大企業、大項目上，較少考慮農村經濟的發展對金融的需求。作為政策性金融機構的中國農業發展銀行由于業務的單一而無法實現其政策調節農村經濟的目標，發揮其政策性金融機構的職能。作為合作性金融機構的農村信用合作社也缺乏合作性，具有濃厚的“官辦”色彩，也越來越遠離農民，資金向城市倒流。在其它農村正規金融機構中，農村商業銀行屬于股份制銀行，目前只有2001年底由原來的農村信用社改造而成張家港、常熟和江陰農村商業銀行三家。農村郵政儲蓄機構，數量龐大，遍布城鄉，業務發展迅速，上活躍了農村經濟。我國農業保險發展滯后， 中國人民保險公司于1982年就開始承辦農業保險業務，商業保險機構的農業保險業務極度萎縮，遠遠不能滿足農村經濟發展和農業產業化。
（二）非正規性金融組織發展歷史
非（準）正規金融組織是指組織或活動處于央行或者銀監會監管之外從事金融交易、貸款和存款行為的農村金融機構。非（準）正規金融即是民間金融，主要有：農村合作基金會、經濟服務部、金融服務部、各種合會、私人錢莊。
非（準）正規性金融組織的存在，是我國農村金融機構失衡、金融二元性的重要表現。改革開放以來，我國農村民間金融一直受到打擊和排擠。在中國農村正規金融制度安排難以滿足農村金融需求的情況下，非正規金融組織對擴大農村生產經營資金、活躍農村金融市場、提高金融效率、尤其是促進農村個私經濟發展等方面起了積極作用。農村合作基金會自1984年在少數地區試辦以來，得到政府的大力支持，在全國發展很快。從性質上來講，它不是一個真正的金融機構，而是一個社區性金融系統的補充，對于協調農村閑散資金，緩解農村資金供求不平衡的矛盾有一定的積極作用。從90年代中期開始，隨著農村金融體制改革的重心逐漸向對正規金融機構的商業化轉變，中國人民銀行開始加大了對非（準）正規金融組織和活動的管制力度。為了消除對農村信用合作社競爭沖擊，1997年農村合作基金會被合并、關閉；隨后1998－1999年，被徹底解散。除農村合作基金會外，非正規性金融體系主要由親友之間的個人借貸行為、個人和企業團體間的直接借款行為、經濟服務部、金融服務部、高利貸、各種合會、私人錢莊等組成。經濟服務部、金融服務部也是類似于信用合作組織，基本上均被取締。根據國務院1998年7月頒布的《非法金融機構和非法金融業務活動取締辦法》，除部分小額信貸、不計息的親友借款之外，其他非正規性金融組織或者活動均屬于非法，從而結束了非（準）正規金融的有組織狀態。
三、 我國農村金融組織體系的現狀及存在的問題
經過近20多年的農村金融體制改革，現階段我國農村金融組織體系下1：
（本圖摘自：章奇，《農村金融現狀與政策分析》http://jlin.ccer.edu.cn）
1、正規金融機構（組織）現狀及存在的問題
（1） 中國農業銀行，在農村金融市場中居四大國有商業銀行的主導地位。隨著四大國有商業銀行逐漸退出農村金融市場，中國農業銀行的農村金融主導地位開始弱化，存在：①產權主體虛化，使代理成本過高、效益低下，迫使農業銀行不愿意在經濟條件薄弱的農村開展業務。②1996年以后農業銀行開始走商業化道路，商業銀行的“盈利性、流動性、安全性”的經營原則與農業生產的“高風險性、分散性、波動性、長期性 ”向背；農業銀行將農業資金從以農業為主轉為以工商業并舉，競爭視角從農村轉向城市，以獲取足夠的資金來源及高額回報，使得農村金融市場本來就很少的國有資本變得更為稀缺。
（2）中國農業發展銀行，它的主要任務是承擔國家規定的政策性金融業務并代理財政性支農資金的撥付。隨著農村市場化改革的不斷深入，農發行的作用是十分有限的，主要存在以下問題：①作為政策性銀行，其資金來源于財政撥款，長期以來資金撥付有限，且資金不能按時到位，有時不得不向央行借款，使籌資成本上升，制約了農業發展銀行的發展。②對農業發展銀行實行“獨立核算、自主保本經營、企業化管理” 與農業發展銀行承擔的農村政策性銀行的職能存在一定的矛盾。③業務單一，僅在農產品的收購、儲備、調銷等純政策性方面發揮作用。
（3）農村信用合作社， 96年按國務院的規定，農村信用合作社與農業銀行“脫鉤”，恢復合作金融性質，全部基層信用社為一級法人，但目前并沒有實質的進展，主要存在：①絕大多數信用社是在原信用社的基礎上進行改革，歷年來的積累與虧損由誰享有與承擔，是由國家、農業銀行、老社員還是新社員，很難界定清楚2。②合作社缺乏合作性質。隨著合作社制度的變遷，合作社的互助共濟性正在淡化，“官辦”色彩濃厚，農民缺乏入社的積極性，農民也很少是信用社的社員，信用社的民主管理更是形同虛設。③信用社為農村社員服務的范圍非常有限，經營的自負盈虧，追求自身利益的最大化的商業傾向，使得資金向收益相對高的城鎮或非農部門流動，真正需要資金貸款的農戶難以得到金融支持，農村信用社離農民越來越遠。農村信用社使得城市資金不但不能有效地流入農村，實現工業反脯農業，反而農村資金卻流向城市，造成農業、農村的發展和農民福利改善的嚴重滯后。
（4）農村商業銀行，全國數量較少，它存在的問題是：①它尚處于初始發展階段，人們的認識尚不全面，具體的經營中表現為制度不健全，運行不規范。②農村商業銀行的資本不足及所涉業務的自然脆弱性，使其經營發展天生具有局限性，發展空間很大，但愿意投入的主體很少，對從事農業的資金投入缺乏政策、法律上的傾斜保護。
（5）農村郵政儲蓄機構，客觀上活躍了農村經濟，但存在著嚴重的制度缺陷：（1）在業務上它只吸收存款，把儲蓄資金轉存入中央銀行，以轉存利率與吸儲利率差額作為其收益來源，對外不辦理貸款業務，無法滿足農戶的貸款需求。（2）它通過吸收存款，存于央行賺取利潤，將農村僅有的資金“倒流” 城市，使本來就緊張而缺乏的農村金融供給市場更加惡化，影響了農村經濟的發展。（3）性質不明，監管不力。郵政儲蓄局屬于郵政部門的內設機構，而郵政儲蓄網點又屬于金融機構，央行的監管很難實施。
（6）農業保險機構，中國農業目前仍然主要依靠兩種傳統的農業風險保障途徑3：民政主管的災害救濟、中國人民保險公司以商業方式推進的農業保險。農業保險組織主要存在的問題有：（1）災害救濟的手續繁雜、面窄、水平低、且難以監管；（2）農業保險的承保率低下、高賠付率、經營虧損嚴重、業務量較少。
2、非（準）正規金融機構（組織）現狀及存在的問題
非正規金融組織和融資活動一般規模小，比較隱匿、分散，它使借款者的生產經營成本上升，競爭力下降，影響了農村經濟主體的發展后勁，主要存在以下問題：
（1）農村合作基金會， 1997年整個農村合作基金會開始被解散并清算。目前依然有一些地區存在農村合作基金會，存在的問題主要有：①由于現在禁止它的存在，私下它照常經營且存在嚴重的高利貸問題。②農村合作基金會的資金明顯來源不足、不明，它的籌措資金的能力較差。③由于法人主體嚴重缺失，責任承擔上難以保證。④農村合作基金會游離于央行和銀監會的監管之外，金融風險巨大。
（2）除農村合作基金會外，其他非正規金融機構如經濟服務部、金融服務部、各種合會、私人錢莊等與正規性金融相比，在組織方式、運作機制、對當事人的約束等方面具有許多不規范的特征4：①組織制度不規范。②內部經營管理混亂，沒有建立嚴格的內控制度、財務管理制度、貸款程序的一系列制度，不提取存款準備金及呆帳準備金。③相當一部分信用活動不規范，一些民間組織從一開始就有先天的痼疾，高息攬存，盲目貸款，逃避金融監管。
總之，現階段我國農村金融組織體系的現狀與存在問題是正規性農村金融組織嚴重不足，中國農業發展銀行未能承擔其扶持農村經濟和推動農村經濟結構調整的重任6，國有商業銀行結構性市場退出和農村民營金融的市場進入不相匹配7，農村合作金融名不副實8。非（準）正規金融組織在發展中也出現嚴重問題，私人借貸在農村相當活躍但弱點也相當突出5；
四、解決我國農村金融組織體系的存在問題的對策
針對上述我國農村金融組織體系的現狀及存在的問題，為了適應農村經濟發展新形勢的客觀需要，必須對我國現有的農村金融組織體系進行重構。當然，重構并不是要求完全的徹底的拋棄原有的農村金融組織體系，那樣作是不現實的，而只能是在批判繼承的基礎上制度創新。因此，筆者認為，現階段應堅持“五農原則” ——務農、支農、助農、促農和富農的原則，建立以政策性金融組織為基礎、合作金融組織為主導、商業金融為發展方向的分工協作的農村金融服務組織體系。具體包括以下方面：
1、重新界定中國農業發展銀行的政策性金融業務范圍，增加資金投入，
充分發揮其政策性金融機構的職能。“三農”問題致關重要，政府的責任重大，在農村金融問題上更應首當其中。首先針對農業發展銀行業務單一，難以發揮政策性金融的職能的局面，應重新界定它的業務范圍；要根據國家農業政策在作好收購資金封閉管理的同時，積極開展以下業務9：一是支持農田水利基本建設，技術改造、改善農業生產條件，提高農業綜合生產能力；二是支持農村開發和基礎設施建設，促進地區平衡發展，提高農民的生活質量、提高農村社會化、現代化建設水平；三是支持農業產業化和土地適度規模經營，抓住重點企業項目進行支持，加快農業產業化進程；四是全面支持貧困地區人口盡快脫貧解困。緊緊團結穩定地解決農村剩余勞動力就業問題，穩定地增加農民收入的目標，重點支持有助于直接解決溫飽的種植業、養殖業和農副產品為原料的加工業。其次，加大財政投入規模，使農業發展銀行的資本金充足。最后，加快農業發展銀行管理的各項立法，使各項金融政策能更好地貫徹落實。
2、中國農業銀行要加強對農村市場有效金融需求的服務。在經濟較發達地區，農行應設立更多的金融產品，擴充服務功能，發揮對農村經濟強有力的拉動作用。
3、合作金融應作為我國農村金融組織的主要形式。 目前雖尚無統一可行的辦法，但不宜“一刀切”。筆者認為，應根據我國農村經濟發展不平衡的國情現實，建立多種形式的農村合作金融組織。（1）恢復農村合作社的合作金融的本來面目。堅持在自愿互利的基礎上，按照通行的合作原則建立相互協作、互助互利的“合作性”資金融通機構，真正體現自愿性、互助共濟性、民主管理性、非盈利性。（2）農村合作金融機構的業務范圍應界定為：為集鎮和農村、農戶、其他小生產者、鄉鎮企業提供資金融通，優先安排對農村種植業、養殖業的貸款業務。（3）在經濟基礎條件較好、資金吞吐量大的東部地區，可將原有的農村信用社按照公司法的要求改組為具有法人資格的農村合作銀行，滿足該地區對金融服務的高層次的需求，彌補國有商業銀行退出該地區農村金融市場的空缺。（4）在其他地區建立具有法人資格的縣級信用社，在鄉鎮建立信用分社，在村級建立信用合作所，實行自上而下的管理；由同級的人民銀行對其進行監管。（5）對現存的農村基金會予以取締，按屬地原則并入縣級信用社。（6）制定“合作金融法”對農村合作金融加強監管，目前的時機已經成熟。只有這樣，才能使合作金融回歸本來面目，真正走進農村、走近農民；才能成為農民需要的金融。通過農村金融改革的逐步推進，把農村信用合作社逐步辦成為農民、農業和農村經濟發展服務的地方金融機構，能夠更好地支持農村經濟構調整，增加農民收入。
4、增設新型農業保險組織，提高農業抗風險能力。（1）建立縣一級的具有法人地位的農業保險股份合作公司；將合作社制度與公司制度融為一體，合作制以體現互助共濟性，公司制保證其制度的先進性與責任的有限性；該公司由農戶、其他小生產者、鄉鎮企業等人股及部分國家財政投入，國家的投入不能超過30%，即不占控股地位，否則有承擔絕對責任之嫌。（2）在省一級建立農業保險股份公司；由各縣級的農業保險股份合作公司按其總資本的8%投資入股，省級財政也投入擬設公司約30%的資本。同時農業保險股份公司按8%對各縣級的農業保險股份合作公司承擔再保險責任。
5、改造現有郵政儲蓄制度，堵截農村資金“倒流”，為農村金融市場“造血”。針對農村資金“倒流” 城市問題，要從根本上解決，必須對現有郵政儲蓄制度進行改造，可以做到：（1）對于經濟發達、郵政儲蓄業務量大的地區，在管理規范的基礎上，將原有的郵政儲蓄部門改組為郵政儲蓄銀行；它以從事儲蓄、匯兌、代理等業務，所攬資金一律不再轉存人民銀行收取率差，并且，必要時國家財政可以給予郵政儲蓄銀行適當的補貼。（2）對于經濟不發達、郵政儲蓄業務量較小的地區，在縣一級將郵政儲蓄部門并入信用社統一管理，或成為信用社的分支機構。只有這樣，才能為農村金融市場“造血”，將大量的閑散的儲蓄資金“存”于農村金融市場。
6、建立中小農業擔保公司。為促進農業的生產，滿足農村資金需求者貸款擔保的需要，現階段應采取多種形式鼓勵農民、農戶、其他小生產者、鄉鎮企業創設中小農業擔保公司，可以做到：（1）允許農民以自留山和自有的林木經評估后投資入股設立農業擔保公司；（2）立法上設立專門條款，降低設立中小農業擔保公司的最低注冊資本金的要求，定為5萬元人民幣；工商登記機關應對該類農村的中小農業擔保公司發放有明顯標志的企業法人營業執照，給交易相對人以提示。（3）對于中小農業擔保公司可以給予一定時期的適當的稅收優惠政策。（4）完善對擔保機構的監管機制。急需出臺監管框架，以防范相關的金融風險。
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