[ 殷武 ]——(2004-10-18) / 已閱23068次
建國后我國房地產法的發展簡況
殷 武
（西北政法學院 陜西西安 710063）
【摘要】建國后我國房地產法的立法經歷了建國初期層次低、程序混亂、缺乏民主性、科學性的房地產立法，其后因文革極左思潮的沖擊，房地產立法陷于停頓狀態，隨著十一屆三中全會召開、改革開放順利進行使我國房地產立法才邁上了一個新臺階的過程。
【關鍵詞】房地產 立法 歷史沿革
房地產法是調整房地產所有權人之間、房地產所有權人與非所有權人（包括房地產使用人、修建人、管理人等）之間在房地產開發經營、房地產交易（包括房地產轉讓、房地產抵押和房地產租賃）、房地產權屬、房地產管理等過程中發生的各種關系的法律規范的總稱。房地產法有廣義與狹義之分。廣義的房地產法是指對房地產關系進行調整的所有的法律、法規、條例等的總稱。它包括憲法、民法、經濟法中有關調整房地產的條款以及土地管理法、城市規劃法、城市房地產管理法等普通法的規定以及房地產行政法規、部門規章等。狹義的房地產法是指國家立法機關即全國人民代表大會制定的對城市房地產關系作統一調整的基本法律即《中華人民共和國城市房地產管理法》。
本文擬從廣義的角度對建國后我國房地產法的立法狀況進行列舉。按照歷史發展的順序，大體可以分為以下三個階段：
一、 第一階段：1949年－1978年的房地產法的立法狀況
1、1949年10月1日新中國成立后至1956年國民經濟恢復時期
建國初根據《中國人民政治協商會議共同綱領》，國家對屬于地主、官僚資本家、反革命、戰犯、漢奸及國民黨政府的房地產分別采取了接管、沒收、征收、征用的政策，中央人民政府1949年頒布了《公房公產統一管理的決定》；1950年的《中華人民共和國土地改革法》、《土地改革中對華僑土地財產的處理辦法》、《城市郊區土地改革條例》、《關于填發土地房產所有證的指導》、《內務部土地政策司對目前城市房產問題的意見》；1951年政務院公布的《城市房地產稅暫行條例》、《關于沒收戰犯、漢奸、官僚資本家及反革命分子財產的指示》；1953年政務院公布的《國家建設征用土地辦法》和1955年《農業合作化示范章程》等。
2、上世紀五十年代后半期到文化大革命前
1956年《關于目前城市私有房產基本情況及進行社會主義改造的意見》，通過付給房主租金對私房改造，通過對私營企業所占用的土地由國家贖買收歸國有的形式，使城市土地成為以公有制為主體，從而從根本上確立了城市房地產的社會主義公有制。1961年對私房改造的政策性文件《關于加速城市私人出租房屋社會主義改造工作的聯合通知》、1963年《關于對華僑出租房屋進行社會主義改造問題的報告》；1964年《關于私有出租房屋社會主義改造問題的報告》、《關于對港澳同胞出租房屋進行社會主義改造問題的報告》及1965年《關于私房改造中處理典當房屋問題的意見》等。這些意見、報告、通知等無疑對私房的社會主義改造起了政策性的指導作用。
3、1966年——1976年 十年文化大革命時期
文革期間，由于極左思潮的影響，整個國家的法制建設遭到極大破壞，城市房地產管理也處于極度混亂之中，許多城市私房被非法接管、沒收、公房被強占、破壞。在相當長的一段時間理，房地產立法陷于停頓狀態，不僅沒有建立新的房地產管理制度，原有的管理制度也遭到很大的破壞，嚴重阻礙了我國房地產市場的形成與發展。文化大革命中由于極“左”思想的影響及政策的混亂，造成了許多房產糾紛， 特別是非法擠占沒收私人房產情況嚴重。
這一階段的房地產法的立法特點主要有：
1、這時期房地產立法主要是以部門規章、黨的政策的形式出現。
2、確立了城市土地為國家所有，農村土地歸集體所有的原則，徹底消滅了土地
私有制。土地供給由行政劃撥；土地的經濟價值不被承認。城市住房實行非商品化。
3、立法數量過少；立法程序混亂，缺乏民主性；立法層次較低，缺乏科學性，規范性。
二、第二階段：1979——1994年的立法
這一階段又可分為復興時期（1979年——1988年）與大發展時期（1988年——1994年）。
1、復興時期（1979年——1988年）。黨的十一屆三中全會以后，經歷了幾十載沉寂的房地產業開始了復蘇，房地產“熱”起來了。為使房地產業在生產、流通和消費等各個環節有法可依，國家加強了對房地產領域的法制建設，主要表現在： 1982年國務院頒布《國家建設征用土地條例》、《村鎮建房用地管理條例》；1983年城市私有房屋管理條例》、《建筑稅征收暫行辦法》、《城鎮個人建造住宅管理辦法》；1984年《城市規劃條例》、《關于外國人私有房屋管理的若干規定》；1985年《村鎮建設管理暫行規定》；1986年《中華人民共和國土地管理法》、《房產稅暫行條例》、《城市維護建設稅暫行條例》；1987年《關于加強城市建設綜合開發公司資質管理工作的通知》。
為了解決“文革”期間擠占、沒收私人房屋問題，落實房產的政策主要有：1980年中辦發（1980）75號文件《中央辦公廳轉發北京市委關于處理機關部隊擠占私房，進一步落實私房政策的通知》；1982年《關于轉發〈進一步抓好落實私房政策工作的意見〉的通知》； 1984年《關于加快落實華僑私房政策的意見》； 1985年《關于城市私有出租房屋社會主義改造遺留問題的處理意見》， 1986年《關于進一步落 實〈中央落實政策小組擴大會議紀要〉的補充意見》；1987年《關于落實華僑私房政策的 補充意見》，１987年《關于進一步處理好城鎮私房遺留問題的通知》。正式處理國家代管房產是1983年開始的，1983年《關于對國民黨軍政人員出走棄留的代管房產處理意見的通知》，1984年《關于加快落實華僑私房政策的意見》；1987年《關于落實華僑私房政策的補充意見》；1991年《關于處理去臺人員房產問題的通知》。
2、大發展時期（1988——1994年）
1988年全國人大通過憲法修正案，土地的使用權可以以照法律規定轉讓，土地有償、有期限使用制度得以建立，同年全國人大通過修改《中華人民共和國土地管理法》；1989年《中華人民共和國城市規劃法》、《城市危險房屋管理規定》、《城市毗鄰房屋管理規定》；1990年《城市房屋產權產籍管理暫行辦法》、《中華人民共和國城鎮國有土地使用出和轉讓暫行條例》、《外商投資開發經營成片土地暫行管理辦法》、《城市房屋拆遷單位管理規定》；1991年《中華人民共和國城鎮國有土地使用權出讓和暫讓暫行條例》、《城市房屋修繕管理規定》；1992年《商品住宅價格管暫行辦法》、《關于處理原去臺人員房產問題的實施細則》、《公有住宅售后維修養護管理暫行辦法》、《工程建設國家標準管理辦法》；1993年《村莊和集鎮規劃建設管理條例》、《城市國有土地使用權出讓轉讓規劃管理辦法》、《城市國有土地使用權出讓轉讓規劃管理辦法》；1994年７月《城市新建住宅小區管理辦法》。這一時期的房地產立法在數量和質量上是前一時期無法比擬的。
這一階段房地產法立法的特點
1、隨著經濟體制的改革，房地產的發展受到主管機關的高度重視，制定了大量的房地產法規、條例、政策，尤其是1986年《中華人民共和國民法通則》、《中華人民共和國土地管理法》、對與土地所有權、使用權、建設用地、農村建設用地等房地產關系做出了重要規定。
2、房地產立法地位提高了。過去我們對于房地產管理習慣于用政策和行政命令的手段，現在這一手段已被法律、法規所取代。已頒布的法律、法規在調整人們房地產產權、房地產開發、建設經營等市場活動中所產生的各種法律關系方面已起了重要的調節作用。
3、房地產法調整的對象和范圍不斷擴大。房地產法調整對象從開始時的房地產產權、私房買賣、租賃擴展到現在，不僅包括原有的調整范圍，而且還包括了房地產開發、建設、房地產交易、抵押以及房地產使用、消費等新的領域。
4、房地產立法數量劇增，司法解釋大量存在，司法部出臺了100多個有關房地產方面的司法解釋，部門規章健全。
三、第三階段：自1994年《中華人民共和國城市房地產管理法》的頒布至今房地產法的立法
1、《中華人民共和國城市房地產管理法》的起草與頒布
1988年，建設部在調查研究的基礎上，開始了著手《中華人民共和國城市房地產法》（簡稱《房地產法》）的起草工作，1992年起草領導機構和起草小組成立。1993年２月在北京召開了《房地產法》專家論證會；４月在全國建設工作會議上，起草小組還聽取了與會代表的意見；５月召開有全國人大、國務院法制局代表參加的第二次專家論證會，并征求國務院有關部、委的意見；７月建設部分別向國務院法制局、全國人大財經委匯報了制定《房地產法》的進展情況，并根據匯報后提出的要求對《房地產法》又進行了修改；８月經建設部常務會議審議形成《房地產法》送審稿。1994年７月５日經第八屆全國人大會常委會第八次會議審議通過，并定名為《中華人民共和國城市房地產管理法》，自1995年１月１日起實施。
《中華人民共和國城市房地產管理法》結構嚴謹，體系完備，由七章七十二條組成，包括總則、房地產開發、房地產交易、房地產權屬登記管理、法律責任等。該法的頒布實施，填補了我國房地產法制建設的空白，標志著我國房地產業發展已邁入了法制管理的新時期。
2、1994年后，我國房地產方面的法律法規日臻完善，建立健全了各種房地產方面的規章制度。
主要法律法規有：1994年《城市新建住宅小區管理辦法》、《住宅工程初裝飾竣工驗收辦法》、《在中國境內承包工程的外國企業資質管理暫行辦法實施細則》、《在中國境內承包工程的外國企業資質管理暫行辦法》、《工程建設項目報建管理辦法》；1995年通過的《城市房地產開發管理暫行辦法》、《城市房屋租賃管理辦法》、《建制鎮規劃建設管理辦法》、《建筑裝飾裝修管理規定》、《工程建設監理規定》、建設部、公安部第49令《城市居民住宅安全防范設施建設管理規定》、經國家計委、建設部批準頒布《城市住宅小區物業管理服務收費暫行辦法》、《中華人民共和國注冊建筑師條例實施細則》、《村鎮建筑工匠從業資格管理辦法》、《房地產廣告發布暫行規定》；1996年《建筑幕墻工程施工企業資質等級標準》、《城市房地產中介服務管理規定》；1997年建設部關于印發《提高住宅設計質量和加強住宅設計管理的若干意見》的通知、《家庭居室裝飾裝修管理試行辦法》、《中華人民共和國建筑法》；1998年《城市房地產開發經營管理條例》、《建設項目環境保護管理條例、《中華人民共和國土地管理法實施條例》；2000年《建設工程質量管理條例》、《建設工程勘察設計管理條例》、《房地產開發企業資質管理規定》、《房產測繪管理辦法》、《住房置業擔保管理試行辦法》；2001年《城市房屋拆遷管理條例》、《商品房銷售管理辦法》、《建設部關于修改〈城市商品房預售管理辦法〉的決定》；2002年國務院公布《關于修改〈住房公積金管理條例〉的決定》、《住宅室內裝飾裝修管理辦法》、《商品住宅裝修一次到位實施細則》。其后我國又頒布了大量的行政法規、規章，鑒于篇幅有限，不一一列舉。
這一階段我國房地產法的立法特點：
1、當前大量的房地產法律關系是通過國務院頒布的行政法規，國土資源部、建設部等部委制定的部門規章，以條例、辦法、規定、細則等形式出現，立法層次較低。享有立法權的地方人大及其常委會制定的地方性法規較多。
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