[ 殷武 ]——(2004-10-18) / 已閱22611次
建國(guó)后我國(guó)房地產(chǎn)法的發(fā)展簡(jiǎn)況
殷 武
（西北政法學(xué)院 陜西西安 710063）
【摘要】建國(guó)后我國(guó)房地產(chǎn)法的立法經(jīng)歷了建國(guó)初期層次低、程序混亂、缺乏民主性、科學(xué)性的房地產(chǎn)立法，其后因文革極左思潮的沖擊，房地產(chǎn)立法陷于停頓狀態(tài)，隨著十一屆三中全會(huì)召開(kāi)、改革開(kāi)放順利進(jìn)行使我國(guó)房地產(chǎn)立法才邁上了一個(gè)新臺(tái)階的過(guò)程。
【關(guān)鍵詞】房地產(chǎn) 立法 歷史沿革
房地產(chǎn)法是調(diào)整房地產(chǎn)所有權(quán)人之間、房地產(chǎn)所有權(quán)人與非所有權(quán)人（包括房地產(chǎn)使用人、修建人、管理人等）之間在房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)經(jīng)營(yíng)、房地產(chǎn)交易（包括房地產(chǎn)轉(zhuǎn)讓、房地產(chǎn)抵押和房地產(chǎn)租賃）、房地產(chǎn)權(quán)屬、房地產(chǎn)管理等過(guò)程中發(fā)生的各種關(guān)系的法律規(guī)范的總稱(chēng)。房地產(chǎn)法有廣義與狹義之分。廣義的房地產(chǎn)法是指對(duì)房地產(chǎn)關(guān)系進(jìn)行調(diào)整的所有的法律、法規(guī)、條例等的總稱(chēng)。它包括憲法、民法、經(jīng)濟(jì)法中有關(guān)調(diào)整房地產(chǎn)的條款以及土地管理法、城市規(guī)劃法、城市房地產(chǎn)管理法等普通法的規(guī)定以及房地產(chǎn)行政法規(guī)、部門(mén)規(guī)章等。狹義的房地產(chǎn)法是指國(guó)家立法機(jī)關(guān)即全國(guó)人民代表大會(huì)制定的對(duì)城市房地產(chǎn)關(guān)系作統(tǒng)一調(diào)整的基本法律即《中華人民共和國(guó)城市房地產(chǎn)管理法》。
本文擬從廣義的角度對(duì)建國(guó)后我國(guó)房地產(chǎn)法的立法狀況進(jìn)行列舉。按照歷史發(fā)展的順序，大體可以分為以下三個(gè)階段：
一、 第一階段：1949年－1978年的房地產(chǎn)法的立法狀況
1、1949年10月1日新中國(guó)成立后至1956年國(guó)民經(jīng)濟(jì)恢復(fù)時(shí)期
建國(guó)初根據(jù)《中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議共同綱領(lǐng)》，國(guó)家對(duì)屬于地主、官僚資本家、反革命、戰(zhàn)犯、漢奸及國(guó)民黨政府的房地產(chǎn)分別采取了接管、沒(méi)收、征收、征用的政策，中央人民政府1949年頒布了《公房公產(chǎn)統(tǒng)一管理的決定》；1950年的《中華人民共和國(guó)土地改革法》、《土地改革中對(duì)華僑土地財(cái)產(chǎn)的處理辦法》、《城市郊區(qū)土地改革條例》、《關(guān)于填發(fā)土地房產(chǎn)所有證的指導(dǎo)》、《內(nèi)務(wù)部土地政策司對(duì)目前城市房產(chǎn)問(wèn)題的意見(jiàn)》；1951年政務(wù)院公布的《城市房地產(chǎn)稅暫行條例》、《關(guān)于沒(méi)收戰(zhàn)犯、漢奸、官僚資本家及反革命分子財(cái)產(chǎn)的指示》；1953年政務(wù)院公布的《國(guó)家建設(shè)征用土地辦法》和1955年《農(nóng)業(yè)合作化示范章程》等。
2、上世紀(jì)五十年代后半期到文化大革命前
1956年《關(guān)于目前城市私有房產(chǎn)基本情況及進(jìn)行社會(huì)主義改造的意見(jiàn)》，通過(guò)付給房主租金對(duì)私房改造，通過(guò)對(duì)私營(yíng)企業(yè)所占用的土地由國(guó)家贖買(mǎi)收歸國(guó)有的形式，使城市土地成為以公有制為主體，從而從根本上確立了城市房地產(chǎn)的社會(huì)主義公有制。1961年對(duì)私房改造的政策性文件《關(guān)于加速城市私人出租房屋社會(huì)主義改造工作的聯(lián)合通知》、1963年《關(guān)于對(duì)華僑出租房屋進(jìn)行社會(huì)主義改造問(wèn)題的報(bào)告》；1964年《關(guān)于私有出租房屋社會(huì)主義改造問(wèn)題的報(bào)告》、《關(guān)于對(duì)港澳同胞出租房屋進(jìn)行社會(huì)主義改造問(wèn)題的報(bào)告》及1965年《關(guān)于私房改造中處理典當(dāng)房屋問(wèn)題的意見(jiàn)》等。這些意見(jiàn)、報(bào)告、通知等無(wú)疑對(duì)私房的社會(huì)主義改造起了政策性的指導(dǎo)作用。
3、1966年——1976年 十年文化大革命時(shí)期
文革期間，由于極左思潮的影響，整個(gè)國(guó)家的法制建設(shè)遭到極大破壞，城市房地產(chǎn)管理也處于極度混亂之中，許多城市私房被非法接管、沒(méi)收、公房被強(qiáng)占、破壞。在相當(dāng)長(zhǎng)的一段時(shí)間理，房地產(chǎn)立法陷于停頓狀態(tài)，不僅沒(méi)有建立新的房地產(chǎn)管理制度，原有的管理制度也遭到很大的破壞，嚴(yán)重阻礙了我國(guó)房地產(chǎn)市場(chǎng)的形成與發(fā)展。文化大革命中由于極“左”思想的影響及政策的混亂，造成了許多房產(chǎn)糾紛， 特別是非法擠占沒(méi)收私人房產(chǎn)情況嚴(yán)重。
這一階段的房地產(chǎn)法的立法特點(diǎn)主要有：
1、這時(shí)期房地產(chǎn)立法主要是以部門(mén)規(guī)章、黨的政策的形式出現(xiàn)。
2、確立了城市土地為國(guó)家所有，農(nóng)村土地歸集體所有的原則，徹底消滅了土地
私有制。土地供給由行政劃撥；土地的經(jīng)濟(jì)價(jià)值不被承認(rèn)。城市住房實(shí)行非商品化。
3、立法數(shù)量過(guò)少；立法程序混亂，缺乏民主性；立法層次較低，缺乏科學(xué)性，規(guī)范性。
二、第二階段：1979——1994年的立法
這一階段又可分為復(fù)興時(shí)期（1979年——1988年）與大發(fā)展時(shí)期（1988年——1994年）。
1、復(fù)興時(shí)期（1979年——1988年）。黨的十一屆三中全會(huì)以后，經(jīng)歷了幾十載沉寂的房地產(chǎn)業(yè)開(kāi)始了復(fù)蘇，房地產(chǎn)“熱”起來(lái)了。為使房地產(chǎn)業(yè)在生產(chǎn)、流通和消費(fèi)等各個(gè)環(huán)節(jié)有法可依，國(guó)家加強(qiáng)了對(duì)房地產(chǎn)領(lǐng)域的法制建設(shè)，主要表現(xiàn)在： 1982年國(guó)務(wù)院頒布《國(guó)家建設(shè)征用土地條例》、《村鎮(zhèn)建房用地管理?xiàng)l例》；1983年城市私有房屋管理?xiàng)l例》、《建筑稅征收暫行辦法》、《城鎮(zhèn)個(gè)人建造住宅管理辦法》；1984年《城市規(guī)劃條例》、《關(guān)于外國(guó)人私有房屋管理的若干規(guī)定》；1985年《村鎮(zhèn)建設(shè)管理暫行規(guī)定》；1986年《中華人民共和國(guó)土地管理法》、《房產(chǎn)稅暫行條例》、《城市維護(hù)建設(shè)稅暫行條例》；1987年《關(guān)于加強(qiáng)城市建設(shè)綜合開(kāi)發(fā)公司資質(zhì)管理工作的通知》。
為了解決“文革”期間擠占、沒(méi)收私人房屋問(wèn)題，落實(shí)房產(chǎn)的政策主要有：1980年中辦發(fā)（1980）75號(hào)文件《中央辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)北京市委關(guān)于處理機(jī)關(guān)部隊(duì)擠占私房，進(jìn)一步落實(shí)私房政策的通知》；1982年《關(guān)于轉(zhuǎn)發(fā)〈進(jìn)一步抓好落實(shí)私房政策工作的意見(jiàn)〉的通知》； 1984年《關(guān)于加快落實(shí)華僑私房政策的意見(jiàn)》； 1985年《關(guān)于城市私有出租房屋社會(huì)主義改造遺留問(wèn)題的處理意見(jiàn)》， 1986年《關(guān)于進(jìn)一步落 實(shí)〈中央落實(shí)政策小組擴(kuò)大會(huì)議紀(jì)要〉的補(bǔ)充意見(jiàn)》；1987年《關(guān)于落實(shí)華僑私房政策的 補(bǔ)充意見(jiàn)》，１987年《關(guān)于進(jìn)一步處理好城鎮(zhèn)私房遺留問(wèn)題的通知》。正式處理國(guó)家代管房產(chǎn)是1983年開(kāi)始的，1983年《關(guān)于對(duì)國(guó)民黨軍政人員出走棄留的代管房產(chǎn)處理意見(jiàn)的通知》，1984年《關(guān)于加快落實(shí)華僑私房政策的意見(jiàn)》；1987年《關(guān)于落實(shí)華僑私房政策的補(bǔ)充意見(jiàn)》；1991年《關(guān)于處理去臺(tái)人員房產(chǎn)問(wèn)題的通知》。
2、大發(fā)展時(shí)期（1988——1994年）
1988年全國(guó)人大通過(guò)憲法修正案，土地的使用權(quán)可以以照法律規(guī)定轉(zhuǎn)讓?zhuān)恋赜袃敗⒂衅谙奘褂弥贫鹊靡越ⅲ耆珖?guó)人大通過(guò)修改《中華人民共和國(guó)土地管理法》；1989年《中華人民共和國(guó)城市規(guī)劃法》、《城市危險(xiǎn)房屋管理規(guī)定》、《城市毗鄰房屋管理規(guī)定》；1990年《城市房屋產(chǎn)權(quán)產(chǎn)籍管理暫行辦法》、《中華人民共和國(guó)城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用出和轉(zhuǎn)讓暫行條例》、《外商投資開(kāi)發(fā)經(jīng)營(yíng)成片土地暫行管理辦法》、《城市房屋拆遷單位管理規(guī)定》；1991年《中華人民共和國(guó)城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)出讓和暫讓暫行條例》、《城市房屋修繕管理規(guī)定》；1992年《商品住宅價(jià)格管暫行辦法》、《關(guān)于處理原去臺(tái)人員房產(chǎn)問(wèn)題的實(shí)施細(xì)則》、《公有住宅售后維修養(yǎng)護(hù)管理暫行辦法》、《工程建設(shè)國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)管理辦法》；1993年《村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理?xiàng)l例》、《城市國(guó)有土地使用權(quán)出讓轉(zhuǎn)讓規(guī)劃管理辦法》、《城市國(guó)有土地使用權(quán)出讓轉(zhuǎn)讓規(guī)劃管理辦法》；1994年７月《城市新建住宅小區(qū)管理辦法》。這一時(shí)期的房地產(chǎn)立法在數(shù)量和質(zhì)量上是前一時(shí)期無(wú)法比擬的。
這一階段房地產(chǎn)法立法的特點(diǎn)
1、隨著經(jīng)濟(jì)體制的改革，房地產(chǎn)的發(fā)展受到主管機(jī)關(guān)的高度重視，制定了大量的房地產(chǎn)法規(guī)、條例、政策，尤其是1986年《中華人民共和國(guó)民法通則》、《中華人民共和國(guó)土地管理法》、對(duì)與土地所有權(quán)、使用權(quán)、建設(shè)用地、農(nóng)村建設(shè)用地等房地產(chǎn)關(guān)系做出了重要規(guī)定。
2、房地產(chǎn)立法地位提高了。過(guò)去我們對(duì)于房地產(chǎn)管理習(xí)慣于用政策和行政命令的手段，現(xiàn)在這一手段已被法律、法規(guī)所取代。已頒布的法律、法規(guī)在調(diào)整人們房地產(chǎn)產(chǎn)權(quán)、房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)、建設(shè)經(jīng)營(yíng)等市場(chǎng)活動(dòng)中所產(chǎn)生的各種法律關(guān)系方面已起了重要的調(diào)節(jié)作用。
3、房地產(chǎn)法調(diào)整的對(duì)象和范圍不斷擴(kuò)大。房地產(chǎn)法調(diào)整對(duì)象從開(kāi)始時(shí)的房地產(chǎn)產(chǎn)權(quán)、私房買(mǎi)賣(mài)、租賃擴(kuò)展到現(xiàn)在，不僅包括原有的調(diào)整范圍，而且還包括了房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)、建設(shè)、房地產(chǎn)交易、抵押以及房地產(chǎn)使用、消費(fèi)等新的領(lǐng)域。
4、房地產(chǎn)立法數(shù)量劇增，司法解釋大量存在，司法部出臺(tái)了100多個(gè)有關(guān)房地產(chǎn)方面的司法解釋?zhuān)块T(mén)規(guī)章健全。
三、第三階段：自1994年《中華人民共和國(guó)城市房地產(chǎn)管理法》的頒布至今房地產(chǎn)法的立法
1、《中華人民共和國(guó)城市房地產(chǎn)管理法》的起草與頒布
1988年，建設(shè)部在調(diào)查研究的基礎(chǔ)上，開(kāi)始了著手《中華人民共和國(guó)城市房地產(chǎn)法》（簡(jiǎn)稱(chēng)《房地產(chǎn)法》）的起草工作，1992年起草領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)和起草小組成立。1993年２月在北京召開(kāi)了《房地產(chǎn)法》專(zhuān)家論證會(huì)；４月在全國(guó)建設(shè)工作會(huì)議上，起草小組還聽(tīng)取了與會(huì)代表的意見(jiàn)；５月召開(kāi)有全國(guó)人大、國(guó)務(wù)院法制局代表參加的第二次專(zhuān)家論證會(huì)，并征求國(guó)務(wù)院有關(guān)部、委的意見(jiàn)；７月建設(shè)部分別向國(guó)務(wù)院法制局、全國(guó)人大財(cái)經(jīng)委匯報(bào)了制定《房地產(chǎn)法》的進(jìn)展情況，并根據(jù)匯報(bào)后提出的要求對(duì)《房地產(chǎn)法》又進(jìn)行了修改；８月經(jīng)建設(shè)部常務(wù)會(huì)議審議形成《房地產(chǎn)法》送審稿。1994年７月５日經(jīng)第八屆全國(guó)人大會(huì)常委會(huì)第八次會(huì)議審議通過(guò)，并定名為《中華人民共和國(guó)城市房地產(chǎn)管理法》，自1995年１月１日起實(shí)施。
《中華人民共和國(guó)城市房地產(chǎn)管理法》結(jié)構(gòu)嚴(yán)謹(jǐn)，體系完備，由七章七十二條組成，包括總則、房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)、房地產(chǎn)交易、房地產(chǎn)權(quán)屬登記管理、法律責(zé)任等。該法的頒布實(shí)施，填補(bǔ)了我國(guó)房地產(chǎn)法制建設(shè)的空白，標(biāo)志著我國(guó)房地產(chǎn)業(yè)發(fā)展已邁入了法制管理的新時(shí)期。
2、1994年后，我國(guó)房地產(chǎn)方面的法律法規(guī)日臻完善，建立健全了各種房地產(chǎn)方面的規(guī)章制度。
主要法律法規(guī)有：1994年《城市新建住宅小區(qū)管理辦法》、《住宅工程初裝飾竣工驗(yàn)收辦法》、《在中國(guó)境內(nèi)承包工程的外國(guó)企業(yè)資質(zhì)管理暫行辦法實(shí)施細(xì)則》、《在中國(guó)境內(nèi)承包工程的外國(guó)企業(yè)資質(zhì)管理暫行辦法》、《工程建設(shè)項(xiàng)目報(bào)建管理辦法》；1995年通過(guò)的《城市房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)管理暫行辦法》、《城市房屋租賃管理辦法》、《建制鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理辦法》、《建筑裝飾裝修管理規(guī)定》、《工程建設(shè)監(jiān)理規(guī)定》、建設(shè)部、公安部第49令《城市居民住宅安全防范設(shè)施建設(shè)管理規(guī)定》、經(jīng)國(guó)家計(jì)委、建設(shè)部批準(zhǔn)頒布《城市住宅小區(qū)物業(yè)管理服務(wù)收費(fèi)暫行辦法》、《中華人民共和國(guó)注冊(cè)建筑師條例實(shí)施細(xì)則》、《村鎮(zhèn)建筑工匠從業(yè)資格管理辦法》、《房地產(chǎn)廣告發(fā)布暫行規(guī)定》；1996年《建筑幕墻工程施工企業(yè)資質(zhì)等級(jí)標(biāo)準(zhǔn)》、《城市房地產(chǎn)中介服務(wù)管理規(guī)定》；1997年建設(shè)部關(guān)于印發(fā)《提高住宅設(shè)計(jì)質(zhì)量和加強(qiáng)住宅設(shè)計(jì)管理的若干意見(jiàn)》的通知、《家庭居室裝飾裝修管理試行辦法》、《中華人民共和國(guó)建筑法》；1998年《城市房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)經(jīng)營(yíng)管理?xiàng)l例》、《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)管理?xiàng)l例、《中華人民共和國(guó)土地管理法實(shí)施條例》；2000年《建設(shè)工程質(zhì)量管理?xiàng)l例》、《建設(shè)工程勘察設(shè)計(jì)管理?xiàng)l例》、《房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)企業(yè)資質(zhì)管理規(guī)定》、《房產(chǎn)測(cè)繪管理辦法》、《住房置業(yè)擔(dān)保管理試行辦法》；2001年《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》、《商品房銷(xiāo)售管理辦法》、《建設(shè)部關(guān)于修改〈城市商品房預(yù)售管理辦法〉的決定》；2002年國(guó)務(wù)院公布《關(guān)于修改〈住房公積金管理?xiàng)l例〉的決定》、《住宅室內(nèi)裝飾裝修管理辦法》、《商品住宅裝修一次到位實(shí)施細(xì)則》。其后我國(guó)又頒布了大量的行政法規(guī)、規(guī)章，鑒于篇幅有限，不一一列舉。
這一階段我國(guó)房地產(chǎn)法的立法特點(diǎn)：
1、當(dāng)前大量的房地產(chǎn)法律關(guān)系是通過(guò)國(guó)務(wù)院頒布的行政法規(guī)，國(guó)土資源部、建設(shè)部等部委制定的部門(mén)規(guī)章，以條例、辦法、規(guī)定、細(xì)則等形式出現(xiàn)，立法層次較低。享有立法權(quán)的地方人大及其常委會(huì)制定的地方性法規(guī)較多。
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