[ 劉建昆 ]——(2004-12-10) / 已閱20790次
行政法學(xué)視角下的行政收費——理論和實證的研究
關(guān)鍵詞：行政收費 效力 亂收費 委托 濫用職權(quán) 救濟 宣告無效
內(nèi)容簡介：行政收費是一種具體行政行為。本文從行政法學(xué)角度重新定義了“行政收費”，歸納其含義和特征，考察了行政收費的分類。行政收費作為行政行為，不例外的具有先定力、公定力、確定力、執(zhí)行力、拘束力和存續(xù)力。本文逐一討論了行政收費中各種效力，對行政行為的追溯力提出新的看法。本文還簡要考察了其簡易程序和普通程序。從作者作為原告參加的一次行政訴訟角度，本文探討了違法的“行政收費”（違法行政）——亂收費的一些問題：重構(gòu)行政主體理論，認定行政機關(guān)與公務(wù)人員、受委托組織以及公務(wù)人員在違法行政中均由承擔(dān)責(zé)任的義務(wù)；列舉違法行政的基本形態(tài)，并認為“亂收費”是濫用職權(quán)；“亂收費”的最好救濟辦法不是撤銷亂收費這一具體行政行為，而是將非法的委托作為濫用職權(quán)宣告（自始）無效，使相對人得到普遍救濟。
作者：劉建昆13361372517
行政法學(xué)視角下的行政收費
——理論和實證的研究
大凡現(xiàn)代國家，其經(jīng)濟財政大多已實現(xiàn)了“在數(shù)目字上管理” ，只是在深度或者水平上有所差距而已。而所謂“在數(shù)目字上管理”，最直觀和簡便易行的，就是收入和支出均以紙幣為衡量標準。例如我國國家收入，勞役和實物收入貫穿了中國古代歷史。而收入的貨幣化，是在是現(xiàn)代國家的一個基本特征。就我國現(xiàn)在來說，無論是稅、費、還是其它收入，也均已以貨幣為基本形態(tài)。
國家收入作為經(jīng)濟學(xué)和經(jīng)濟法學(xué)共同研究的一個課題，牽扯極多，以本文篇幅不易作出全面探討，只能在國家收入的一個方面，即行政收費方面，以法學(xué)視角做一點法理上的初步探討。
一． 收費的基礎(chǔ)知識：簡單的歸納和提出
我國學(xué)者一般認為在我國現(xiàn)行法律中，行政收費是經(jīng)濟法部門下的財稅法的研究對象。但是由于經(jīng)濟法在很大程度上仍然屬于政府規(guī)治經(jīng)濟的法，這決定了，行政收費在實踐操作方面也必然的要受到行政法基本原則的規(guī)制。因此在這種意義上，行政收費在最基本的屬性上應(yīng)當?shù)膶儆谡木唧w行政行為。
由于行政收費本身既是行政行為 ，又是經(jīng)濟行為 ，人們往往站在不同角度上對行政收費的概念進行認識，因此形成的觀點也有相當?shù)牟町悺８鶕?jù)筆者手頭的資料，對行政收費主要有以下幾種定義：
1．收費是指政府（或者行政主體）以滿足社會需要為目的，憑借行政權(quán)力，通過向公共商品或者勞務(wù)的特定使用者或者享受者按照特定特定標準收取相應(yīng)費用的行為，又稱政府收費或者行政收費。
2．收費是國家或者政府規(guī)制的，存在市場因素的產(chǎn)業(yè)或者行業(yè)、公共部門（包括有關(guān)國有企事業(yè)單位）、民間團體和私人企業(yè)所提供的有償服務(wù)的價格。
3．收費是公共部門在提供自己所生產(chǎn)的產(chǎn)品或服務(wù)時，為了達到商品或者勞務(wù)的效率使用，有選擇地向受益人收取的與成本相對應(yīng)的費用。
以上觀點在立論角度及收費的有償性問題上都有所分歧。但是只有第一種觀點相對比較符合法學(xué)視野內(nèi)的行政收費的定義，但是又不夠規(guī)范。總起來說，我們認為可以認為：行政收費，是國家行政機關(guān)、法律法規(guī)授權(quán)的事業(yè)單位等組織，依據(jù)相關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)章和政策收費的項目，按照價格主管部門批準并公布的收費標準，向負有繳納義務(wù)的行政相對人收取一定數(shù)額的貨幣的具體行政行為。
這一定義包括以下的含義：
首先，行政收費的主體應(yīng)當是國家機關(guān)行政機關(guān)和被授權(quán)組織。其他任何組織和個人不能進行行政收費。征收主體的廣泛性是收費與收稅區(qū)別的一個重要方面：收稅的主體限定在海關(guān)、財稅部門；而幾乎所有的行政機關(guān)都有收費的職能。同時也是行政征收與行政征用相區(qū)別的顯著特征：行政征用的決定通常由人民政府和法定的指揮機構(gòu)，而不是任意行政部門的名義作出。 行政收費的主體應(yīng)當具備收費權(quán)、能以自己名義實施、能夠承擔(dān)法律效果三個條件。
其次，行政收費必須是在法律規(guī)定的范圍內(nèi)依法進行。根據(jù)我國現(xiàn)行的收費管理體制，這里的依法進行包括三層含義：第一，收費應(yīng)當有“相關(guān)的法律、法規(guī)、規(guī)章和政策依據(jù)” ；第二，取得價格主管部門審批收費標準的文件； 第三，具體收費點辦理收費許可證。行政收費必須嚴格遵守這些規(guī)定。
再次，行政收費行為的客體是行政法上的收繳權(quán)利義務(wù)關(guān)系。權(quán)利義務(wù)雙方根據(jù)法定項目、審定標準、鑒定和申報相結(jié)合，最終確認數(shù)額之后，雙方具體權(quán)利義務(wù)才能產(chǎn)生。具體內(nèi)容包括：（1）收費主體有權(quán)取得并保有相對人一定具體數(shù)額貨幣，相對人有義務(wù)給付貨幣的義務(wù)；（2）繳費行為完成后給付義務(wù)免除，收費主體有按照財務(wù)規(guī)定出具單據(jù)的義務(wù)。
最后，該行為的標的是行政相對人的一定數(shù)額的金錢。實物不能成為行政收費的標的。收稅則是以貨幣為主，有時也可能征收不動產(chǎn)實物；而行政征用則是以不可替代的不動產(chǎn)以及特殊動產(chǎn)為標的，少數(shù)等特定情況下才能征用可替代物的不動產(chǎn)，但決不會是貨幣。行政收費的完成，使行政相對人負有的履行義務(wù)歸于消滅。
行政收費在操作層面上首先是一種具體行政行為。它的法律特征是：行政收費是一種單方具體行政行為；行政收費的實質(zhì)在于取得行政相對人一定數(shù)量的金錢；行政收費的實施必須以行政相對人負有行政法上的繳納義務(wù)為前提。
對行政收費進行分類，既是學(xué)術(shù)上的慣例又是實踐的需要，科學(xué)的分類有助于正確的認識客體，同時在實踐中也便于操作。一般來說，對行政收費的分類有以下幾種：
1． 三分法。把收費分為行政性收費、事業(yè)性收費和經(jīng)營性收費。
2． 五分法。 分為特定對象服務(wù)費、用來彌補經(jīng)費的管理費、公益服務(wù)收費、中介服務(wù)收費、籌集建設(shè)資金收費。
3． 兩分法。 把收費分成規(guī)費和使用費。規(guī)費包括手續(xù)費、工本費和司法規(guī)費；使用費依托于公共設(shè)施收取。
4． 九分法。分為：①證照類收費②審批類收費（包括注冊費、登記費、手續(xù)費、審驗費、審查費、簽證費等）③資源類收費（包括無線電頻率占用費、水資源費、礦山資源費、土地資源費、土地有償使用費、耕地閑置費和特許權(quán)等無形資產(chǎn)使用費）④補償和治理類收費（包括排污費、占道費、挖掘費、人防異地建設(shè)費、耕地開墾費、土地復(fù)墾費、水土流失防治費、公路路產(chǎn)補償費、綠化費、社會撫養(yǎng)費等）⑤鑒定類收費（包括檢驗費、檢測費、鑒定費、檢定費、認證費、檢疫費等）⑥管理費⑦公辦學(xué)歷教育收費（學(xué)雜費，住宿費）⑧考試費⑨培訓(xùn)費
5． 其他分類方法。 按照收費是否構(gòu)成獨立的行政行為分為獨立收費和附帶收費；依據(jù)行政收費是否納入財政預(yù)算分為歸入財政預(yù)算的收費和費歸入財政預(yù)算的收費；根據(jù)費用負擔(dān)有無轉(zhuǎn)嫁分為直接收費和間接收費；按受益與收費時間排列分為事前收費與事后收費；按有無涉外因素分為國內(nèi)收費與涉外收費。
上述分類方法多數(shù)是從行政收費內(nèi)容的用途等客觀實在角度進行的，一定程度上反映了收費理論研究的滯后。我們認為，兩分法較好的把握了收費的本質(zhì)，而獨立收費與附帶收費在法律實務(wù)中具有一定意義。
二． 效力和程序：對行政法學(xué)理論的檢驗
對于行政行為的效力，學(xué)者一般公認行政行為具有先定力、公定力、確定力、執(zhí)行力、拘束力和存續(xù)力。對于行政收費行為而言，上述各種效力同樣存在。茲分述如下：
首先，行政收費行為具有先定力。先定力指行政意志對行政相對人意志的支配力。 是行政行為形成過程中的意志力和主導(dǎo)性規(guī)則，具有程序意義和結(jié)果意義。行政收費行為的先定力表現(xiàn)在：1、行政收費程序的啟動，有賴于行政機關(guān)依職權(quán)進行行為的意志或者相對人申請的意志。2、行政收費程序發(fā)動后，雙方意志不一致時，先定力偏向于行政機關(guān)的意志；意志一致時，行政機關(guān)意志吸收相對人意志。3、行政收費的行為無論是雙方意志的融合或者行政機關(guān)單方意志，在最終結(jié)果上都推定為行政機關(guān)意志。4、除了相對人有欺詐或者惡意串通行為，對其責(zé)任不能豁免外，先定力阻卻了行政收費相對人的瑕疵意志的違法性，由此造成的行政責(zé)任由行政機關(guān)承擔(dān)。
其次，行政收費行為效力具有公定力。即收費行為一旦作出，即使具有某種瑕疵，未經(jīng)法定機關(guān)按照法定程序認定及宣告，都將被推定為合法行為。行政行為的公定力是一種要求社會其他任何人表示尊重的法律效力。1、它推導(dǎo)出一事不再理：收費行為完成后，其它行政主體不得重復(fù)收費，不得隨意推翻。2、其它行政主體應(yīng)當充分尊重具體收費機關(guān)的合法收費行為。 3、行政繳費義務(wù)完成，可以作為民事法律行為之組成部分。 4、在履行交費義務(wù)作為其它行政行為前提時，或者相對人在受到違法指控時，可以受到行政收費行為的支持。5。公定力要求對不法行政收費行為的救濟遵循特殊原則，并只能依靠公力救濟。
再次，行政收費行為效力具有確定力。確定力是指行政行為相對穩(wěn)定地不受任意改變。1、行政收費具有形式確定力：在復(fù)議或者訴訟期限屆滿后不能再要求改變。2、合法行政收費具有實質(zhì)確定力：行政主體自作出收費決定并送達給相對人后就不得任意改變。3、必須改變時，應(yīng)當具有正當理由：法律上明確規(guī)定的情形出現(xiàn)。4、無效收費行為不具有實質(zhì)確定力，但是基于公共利益可以轉(zhuǎn)化，盡管行為無效制度再我國還沒有建立起來。5、可撤銷行政收費行為具有選擇性：撤銷，或者采取補救措施。
第四，行政收費行為效力具有執(zhí)行力。行政收費的執(zhí)行力建立再收費行為的可執(zhí)行性基礎(chǔ)之上，即具有可執(zhí)行的內(nèi)容和標的。1、行政收費的義務(wù)人可以主動自愿的履行義務(wù)，具有自行履行力；在進入強制執(zhí)行程序后，仍可以在監(jiān)督之下自行履行。2、執(zhí)行力可以違背義務(wù)人意愿強制履行，以保證權(quán)利主體視線權(quán)利，具有強制實現(xiàn)力。3、復(fù)議或者訴訟期間是否停止執(zhí)行，由救濟機關(guān)決定，執(zhí)行力可能暫時中止。
第五，行政收費行為效力具有拘束力。行政行為的拘束力與法律的拘束力和法律行為的拘束力并無不同。主要體現(xiàn)在收費主體和相對人在權(quán)利義務(wù)上均受該行政收費內(nèi)容的拘束，履行完畢后獲得財產(chǎn)的有權(quán)保有，失去財產(chǎn)的，義務(wù)完成。收費法律關(guān)系歸于消滅。
最后，行政收費行為效力具有存續(xù)力。除了先定力以及存續(xù)力自身之外，各種效力都具有存續(xù)力，即各種效力在時間上具有持續(xù)性。1、行政收費各效力自收費決定到達之時生效。2、行政收費是否具有追溯力，應(yīng)當看法律的具體規(guī)定：以不能追繳未常態(tài)，法定的追繳為例外。 3、在時效告知錯誤、附款規(guī)定、或者不可抗力情況下，可以延遲執(zhí)行。 4、行政收費可以中止。
行政收費的本質(zhì)是公法上的財產(chǎn)轉(zhuǎn)移權(quán)利義務(wù)關(guān)系，因此收費應(yīng)當按照一定程序進行。但是我國沒有類似于稅收征管法的法典，因此收費程序混亂，散見于單性法律法規(guī)中。
有些收費非常簡單，例如高速公路收費，收費標準簡單，標的數(shù)量很容易確定，因此在表明收費身份，說明收費依據(jù)，作出收費決定，給付受領(lǐng)開單，收費即告完成。但是有些比較復(fù)雜的收費，應(yīng)當使用普通程序，以排污費征收為例：1、進行污物排放種類、數(shù)量的核定，排污者主動申報排放污染物的種類、數(shù)量，并提供有關(guān)資料，或者進行監(jiān)測，確定排放種類、數(shù)量后書面通知排污者費；2、應(yīng)當根據(jù)排污費征收標準和排污者排放的污染物種類、數(shù)量，確定排污者應(yīng)當繳納的排污費數(shù)額，予以公告；并由負責(zé)污染物排放核定工作的環(huán)境保護行政主管部門向排污者送達排污費繳納通知單4、排污者應(yīng)當自接到排污費繳納通知單之日起７日內(nèi)，到指定的商業(yè)銀行繳納排污費；5、商業(yè)銀行應(yīng)當按照規(guī)定的比例將收到的排污費分別解繳中央國庫和地方國庫。
對于逃避行政收費的，還可以強制征收，采取進行繳費擔(dān)保、收費保全、催繳和強制執(zhí)行。
三． 亂收費（違法行政 ）及其救濟：法律實務(wù)中的實證
2004年9月10日，原告（本文作者）因故需要到本地工商行政管理局查詢企業(yè)登記事項，因此向被告提出申請；經(jīng)被告單位一副局長簽字批準，該局工作人員為原告出具了加蓋“工商行政管理局檔案查詢章”的文書，并要求原告交納“咨詢費”一百五十元，且收費后沒有開具行政性事業(yè)收費單據(jù)，而代之以“工商事務(wù)咨詢代理服務(wù)中心”（以下簡稱“中心”）開具的“服務(wù)業(yè)娛樂業(yè)文化體育業(yè)通用發(fā)票”。原告因此到人民法院起訴請求判令：確認被告的行為違法；返還非法收取的“咨詢費”一百五十元；本案訴訟費用由被告承擔(dān)。被告則辨稱“中心”是全民所有制企業(yè)，其收費行為與行政機關(guān)無關(guān)。在本案中，原告能不能得到救濟，要回答三個問題：認定被告與“中心”在主體上的同一性；認定行政主體的行為是違法行政并確定違法形態(tài)；選擇對原告最有利的救濟。
（一）行政主體理論必須重構(gòu)
在第一個問題上，“中心”代被告履行了部分行政職權(quán)，持有并使用被告公章出具證明，進行具體行政行為，事實上已經(jīng)形成了委托關(guān)系。《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行<中華人民共和國行政訴訟法>若干問題的意見》（以下簡稱《意見》）第二十一條規(guī)定：“行政機關(guān)在沒有法律、法規(guī)或者規(guī)章的情況下，授權(quán)其內(nèi)設(shè)機構(gòu)、派出機構(gòu)或者其它組織行使行政職權(quán)的，應(yīng)當視為委托。當事人不服提出訴訟的，應(yīng)當以該行政機關(guān)為被告。”被告對此沒有提出對其有利的解釋和反駁意見。
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