[ 羅炳鋒 ]——(2004-12-11) / 已閱17702次
公安機關提請逮捕案件存在的問題及對策
廣州市海珠區人民檢察院 羅炳鋒 黃定威
從近年的司法實踐來看，公安機關提請審查逮捕案件的質量比過去有了明顯的提高，但也仍然存在不少的問題，這些問題直接影響檢察機關有效指控犯罪目的的實現。因此，筆者擬就檢察機關如何充分發揮自身優勢，采取有效措施，引導、指導公安偵查取證，盡快提高公安機關提請逮捕案件的質量，以便達到有效指控犯罪的目的談點粗淺意見。
一、公安機關提請逮捕案件存在的問題。
1、一些偵查人員的證據意識比較淡薄，主要表現在：一是重破案，輕收集證據。有相當部分偵查人員往往把注意力更多地放在破案和抓獲犯罪嫌疑人上，忽略了偵查過程的證據收集。二是重口供，輕查證核實，言詞證據固然對破案起至關重要的作用，但是它具有不穩定性，必須相互印證，形成鎖鏈。如不重視其它證據的收集來鎖定口供，犯罪嫌疑人翻供就導致證據“一比一”的局面。三是重收集有罪證據，輕收集無罪證據。這樣往往不能客觀準確地證實犯罪及其情節，劃分共同犯罪中犯罪嫌疑人所住的地位和作用。四是重收集客觀方面的證據，輕主觀方面的證據。
2、一些偵查人員對各個罪名的必備要件研究不深，不能按照構成要件進行收集證據，導致該收集的證據沒有收集，無需收集的證據卻收集不少。
3、一些偵查人員的責任心不強，在辦案過程中，對及時、全面地收集與固定犯罪證據缺乏內在動力，導致有的證據因時過境遷而無法收集。
4、偵查手段仍不適應形勢發展的需要，科技含量不高。
二、公安機關批捕階段撤回案件的原因分析。
公安機關在將案件移送檢察機關提請逮捕后撤回，其啟動原因有二，一個是公安機關主動撤回，另一個是由檢察機關建議撤回。在司法實踐中，公安撤回案件的具體操作一般是參照退查的規定進行。
1、案件不屬于本地管轄，由公安機關撤回案件后，移送其他有管轄權的公安機關辦理。
2、案件在移送檢察機關審查后，有同案犯被抓捕的，需撤回案件后合并處理。
3、案件在移送檢察機關審查后，公安機關發現犯罪嫌疑人還涉嫌其他罪名的，需要撤回案件進一步補充偵查的。
4、犯罪行為顯著輕微，不需要追究刑事責任的。
5、案件事實不清、證據不足，即使是退查，由于時間的流逝和證據的消逝，無法再查清案件疑點的，因此，公安機關為了避免不逮捕而撤回案件另作處理。
6、案件事實不清，證據不足，需要進一步補充偵查的，而為了不影響公安機關的退查率考核，而由公安機關主動撤回案件進行補充偵查。
對于第1－4項原因，多屬于程序性因素，而非案件的實體性原因；對于第5、6項原因，在司法實踐中，很多時候是在案件出現質量問題后，為了不影響公安機關的退查率和檢察機關的不捕率的考核評比，由公安機關和檢察機關兩家協調，由公安機關將案件撤回另作處理。
三、公安機關撤回案件存在的問題及原因。
由于撤回案件是公安機關和檢察機關多年來司法協調、配合行為所形成的歷史習慣，因此，在具體的操作中，出現了各種各樣的問題，存在諸多不足。
1、導致個案刑事訴訟程序無限延長。由于公安機關撤回案件的條件沒有明文規定，其具體操作規范由各地具體把握，因此，公安撤回案件一般都將羈押期限用完用盡，可能使個案刑事訴訟程序被無理加長，程序的加長導致了訴訟成本的加大和公眾對程序正義的信任危機。
2、不利于對犯罪嫌疑人和被害人合法權益的保護。犯罪嫌疑人在刑事訴訟程序中，有權得到合理的、迅速的、及時的結果。如果公安機關撤回案件，將在無形之中加長犯罪嫌疑人等待結果的時間及耐心，對其來說，是不應該的訴訟成本。同時，公安機關撤回案件，其強制措施特別是已羈押的期限也將會隨之而延長，那么，對于犯罪嫌疑人來說便成為一種隱性的超期羈押，不利于保護其合法的訴訟權益。同時，對被害人來說，也是不公平的。案件進入檢察機關后進行審查起訴環節后，本應該由檢察機關決定不捕的，卻程序倒流到公安機關，不了了之，沒有一家機關通知被害人訴訟程序的過程，對被害人也沒有任何說法，因此，對于被害人的合法權益的保護是不利的。
3、不利于檢察機關的法律監督。由于檢察機關是法律監督機關，其行使的權利是法律監督權，批準逮捕權是其偵查監督權的主要內容。而案件由公安機關撤回后，檢察機關將無法進一步行使檢察監督權。如證據不足的案件，公安機關撤回案件后，很容易不了了之，檢察機關沒有補查提綱，因此，對公安機關如何補查、補查效果如何等都無具體監督方式，因此，根本無法談及檢察監督權的行使。
4、容易產生暗箱操作。由于法無明文規定，因此，沒有任何規定來規范公安機關撤回案件的具體操作程序，這樣，就給一些想徇私舞弊、貪贓枉法的人留有一些可乘之機，利用這種漏洞，從而暗箱操作，滋生腐敗。
產生這種不足的原因有三：首先是法無明文規定。我國刑訴法規定，人民檢察院對公安機關提請批準逮捕的案件進行審查后，應當作出批準逮捕或者不批準逮捕的決定，但對于公安機關撤回案件并無任何規定，包括《刑事訴訟法》和《人民檢察院訴訟規則》、《公安機關辦理刑事案件程序規定》以及六部委的聯合規定，因此，對公安機關撤回案件由各地自由把握，對撤回的決定權、時間、次數、程序、后續處理等均不一致，造成撤回案件成為了案件處理的一個大口袋。其次，是由于公、檢二家多年來形成的慣例，特別是對于一些有證據問題的案件，退查將會影響公安機關的退查率，所以，公安機關將案件撤回是避免考核成績不好的最好辦法，也是結案的最好選擇。再次，是因為公、檢二家關系協調的結果。公、檢二家同為打擊犯罪的專政機關，刑事訴訟法規定二者要相互配合，因此，在具體辦理案件的過程中，協調關系在所難免，公安機關撤回案件也就有存在的基礎。最后，公安撤回案件也是公、檢二家推卸責任的借口。公安機關說案件移送檢察機關后，檢察機關又讓我們撤回來，檢察機關不捕不是我們的責任。檢察機關說此案已經由公安機關撤回去了，公安機關移送的案件證據質量存在問題，不能批捕，因此，公安機關已經將本案撤回另作處理了。這樣，公安機關撤回案件成為了相互推卸責任的托詞
四、解決公安機關撤回案件存在問題的方法。
一是公、檢二家必須嚴格執法。檢察機關應該作出不批準逮捕決定的不予逮捕，該退查的退查；公安機關也不再使用撤回案件這種案件處理方式。對于不同的撤回原因的案件，區別具體情況，作出不同的處理。如抓捕同案犯的，在偵查完畢后，移交檢察機關與原案合并處理。對于有質量問題的案件，則可以由檢察機關退查，如實在無法查清，則由檢察機關作不捕處理。
二是去掉退查率和不捕率的考核標準。用比率來考核工作成績，是對司法實踐工作的一種極端機械化考察，不符合辦理案件的具體實踐。正是由于這樣的上級考核評比才使得公、檢二家不得不采取規避法律的方式來避免考核的失敗。因此，這樣的考核標準應當去掉。
三是取消檢察機關審查批捕報表中的移送機關撤回案件一項。審查批捕報表中移送機關撤回案件的一項，在無形之中便為公安機關撤回案件提供一定的依據，是一種默許和支持，給司法造成了一定的負面影響。
四是可由最高人民檢察院、公安部對公安機關撤回案件問題的合法性作出聯合規定，并規定具體的操作規范，如撤回的決定權、時間限制、次數限制、程序、文書、案件后續處理等問題，以此來具體指導公、檢二家的具體司法行為，使公安機關撤回案件這種處理方式于理通順，于法有據。
五、建立穩定長效的檢察機關引導偵查機制。
一方面，要切實提高對引導偵查重要性的認識。
其一、引導偵查是控訴職能的需要。根據《憲法》第一百三十五條、《刑訴法》第七條規定：“人民法院、人民檢察院、公安機關進行刑事訴訟，應當分工負責、互相配合、互相制約，以保證準確有效地執行法律。”所謂“互相配合”是指公、檢、法三機關在進行刑事訴訟時，在分工負責的前提下，相互支持，通力協作，協調一致，共同完成懲罰犯罪和保護人民的任務。《刑事訴訟法》規定，我國實行的是“控辯式”的庭審模式，承擔控訴職能的檢察機關，為有效地追訴犯罪，就必須有確實、充分的證據證明有犯罪事實。而在我國，行使偵查權的是公安機關，其移送審查逮捕、審查起訴的案件質量如何，不僅直接影響對犯罪的指控，同時也降低訴訟效率，浪費司法資源。由此可見，引導偵查對檢察機關來說，不是分外工作，而是職能所需；不是可做可不做的工作，而是非做不可而且非做好不可的工作。
其二、引導偵查及時查明犯罪、追究的需要。犯罪現象是十分復雜的，僅靠某一個人或某一部門的力量查清案情、收集證據比較困難。再且，承擔收集固定證據責任的公安機關遠離法庭，對審判缺乏切身體會，對法官最終的證據規格、標準等缺乏足夠的了解，以致收集、固定證據的效率和質量難以滿足控罪和庭審的需要。而檢察機關具有對法律研究足、理解夠以及對法庭需要證據的足夠了解的優勢，應當充分發揮這一優勢，從指控的角度引導、指導公安機關發現、收集、固定、完善證據，從而實現及時查明犯罪、追究犯罪的目的。
另一方面，要立足本職，切實抓好引導偵查工作。檢察機關偵查監督部門和公訴部門，應當注意克服“閉門辦案”的思想，加強對公安機關偵查活動的引導。
首先，要建立健全引導偵查機制，用制度保證引導偵查活動的有效開展。如改變單純文來文往的方式，建立和完善雙方的聯席會議制度。通過定期（每季度至少一次）召開聯席會議，就一定時期提請逮捕案件存在的問題和需要注意的問題，特別是對不捕案件中存在的共性問題，提出意見和建議。又如建立疑難案件隨時通報制度。對于一些涉及罪與非罪供證矛盾突出或其他疑難的案件，公安機關報捕之前應與檢察機關進行溝通，邀請檢察機關派員參加案件討論，共同解決疑難問題。檢察機關對復雜疑難案件作出不批準逮捕或不起訴決定之前，應主動與公安機關聯系，邀請公安機關派員參加案件討論或向其講明不捕理由，聽取對方意見。 再是建立引導偵查質量考評機制，制定和完善相關的獎懲規則，明確辦案人員引導偵查任務和要求，最大限度地調動辦案人員的積極性，增強工作責任心。
其次，要加大提前介入的力度，把問題解決在報捕之前。檢察機關要堅持提前介入制度，加大提前介入力度。對重大案件以及認為有必要介入的案件，要及時、適時介入，及時發現問題，及時提出偵查建議，使其及時、全面、合法地獲取指控犯罪所必需的證據，把問題解決在公安報捕之前，以提高案件質量和訴訟效率。如：共同犯罪案件要引導辦案人員既注重共同犯罪嫌疑人間的相互印證，又注重全面提取其他證據；對難以獲取證據的，要引導辦案人員核實固定證據，針對被害人、證人可能離開本地的情況，可向辦案人員列明詢問要點，如制作視聽資料，隨案移送有關部門審查認定，避免證據流失。
再次，切實改進《補充偵查提綱》、《提供法庭審判所需證據材料意見書》的制作方式，引導公安機關補充完善證據。對證據不足，不符合逮捕條件而不捕退回公安機關補充偵查看案件，傳統的補充偵查提綱的制作方式是向公安機關簡要列出需要補充偵查的項目，而對為什么要補充這些內容、如何查、查到什么程度不做具體要求，造成公安機關在補充偵查時的目的、方向和標準都不是很明確，以致有的偵查人員沒有能認真對待。為此，要改變補充偵查提綱的制作方式，不僅要將需要補充的項目列出來，而且要求對每一個項目的偵查目的、方向以及證據的規格、標準進行必要的分析論證，以利于公安機關及時補充、完善證據材料，重新報捕，防止不捕后案件不了了之，出現打擊不力的現象。 針對捕后公安機關不重視偵查的深入和延續，移送起訴案件質量不高的特點，在批捕的同時，要立足起訴案件的角度，運用《提供法庭審判所需證據材料意見書》 ，詳細列出必須繼續偵查提供證據的提綱及繼續偵查提供的目的、意義，引導公安機關完成好捕后案件的查證工作。
最后，充分發揮檢察建議的功效。隨著形勢的發展，各種新形犯罪、高智能犯罪不斷發生，檢察機關在不斷加強自身學習，提高自身素質的同時，應主動地、適時地建議公安機關使用技術偵查手段，提高辦案科技含量。
