[ 武彬 ]——(2004-12-12) / 已閱8855次
檢察機關民事行政公訴權之探討
北京市朝陽區人民檢察院 武彬
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檢察機關是否應該享有民事行政公訴權，是近年來立法爭論的熱點問題之一。對此，學者專家眾說紛紜，莫衷一是。筆者試從檢察機關對民事行政的監督權說起，對檢察機關民事行政公訴權作初步探討，以期獲得對法制理念的深刻認識。
在中國的法律體系中，檢察機關的主要職能是監督職能。我國憲法第一百二十九條規定：“中華人民共和國人民檢察院是國家的法律監督機關。”也就是說，人民檢察院擁有國家所賦予的監督權，應監督法律的有效實施，并最大限度的維護國家和人民的合法權益，以確保社會的穩定發展。檢察機關的監督職能具體體現為檢察權，如刑事偵查活動監督權、民事行政檢察權、公訴權等。其中，民事行政監察權是指檢察院依照法律規定對人民法院的審判活動和行政訴訟活動實行的法律監督的權力。但是，對于某些損害國家利益或公民重大權益的民事行政行為，如果沒有還啟動訴訟程序，檢察機關就無法對其合法性進行監督，這無疑是檢察監督的“盲區”；公訴權是檢察權的一項重要職能，指人民檢察院享有以國家名義對一切損害國家利益和社會公共利益的違法犯罪行為向人民法院提起公訴、并派員出席法庭支持公訴的權力。在現階段，檢察院的公訴權只限于刑法所規定的違法犯罪行為，而對民事行政方面的違法違規行為給國家或個人造成的損失，缺乏長期有效的監督，使得國有資產非正常流失現象嚴重。這不得不說是法律監督的一大缺憾。國有資產是我國社會主義制度賴以存在和發展的物質基礎，是全體人民根本利益的集中體現。當前我國國有資產流失現象嚴重：有一部分是貪污、賄賂等犯罪行為所造成，但也有相當一部分是由于違法的民事行政行為所造成的。對于這類違法行為，沒有人代表國家提起訴訟，或者雖有人享有訴權，但由于種種原因而不行使，以致國家和社會的公共利益所遭受的損失無法彌補。在中國即將加入的WTO（世界貿易組織）中規定的中國政府的義務，很多都涉及了國家公益的職能。為了保護公共利益，各國都通過了民事行政公訴權訴予以保障，而我國卻無人代表公共利益提起訴訟，對此，我國立法應當考慮賦予檢察機關提起民事行政公訴的權力。
從目前的立法狀況來看，我國在民事行政監督權的立法上確有不足之處。《刑事訴訟法》第七十七條第二款規定：如果是國家財產、集體財產遭受損失的，人民檢察院在提起公訴的時候，可以附帶提起民事訴訟。然而在《民事訴訟法》中，并沒有賦予檢察機關代表公共利益提起民事訴訟的權力。首先，同是國家利益受損，由犯罪行為所造成的損失，檢察機關可以介入，受損的國家利益有機會得到補償；而違法但不構成犯罪的民事行政行為所造成的國家損失，檢察機關就不能介入，無法行使監督權。由于不同原因造成相同的損害后果，檢察機關卻不能行使相同的監督權對其進行保護，這不能不說是三大訴訟法之間不協調的表征。其次，由于種種原因，刑事訴訟法的這一規定在實踐中常常無法落實。如《刑法》規定的簽訂、履行合同失職被騙罪，為親友非法牟利罪，造成破產、損失罪，徇私舞弊低價折股、出售國有資產罪。這幾種罪名侵犯的客體均為國家利益，且侵犯程度都是重大損失。但這幾種罪的偵查權現屬公安機關，以公安機關目前的偵查管轄范圍之大、人力狀況之緊張經常無暇顧及，執行起來不很得力；而且，即使追究了有關人員的刑事責任，對于檢察機關提起附帶民事訴訟的規定仍需著力落實，加大附帶民事賠償的力度。
檢察機關的民事行政公訴權理論在國外由來已久，并被許多國家所采納。法國《民事訴訟法》第四百二十三條規定：在事實妨礙公共秩序時，檢察院得為維護公共秩序進行訴訟。法國訴訟理論認為，檢察官是國家利益的代表，是社會公共利益的代表，凡是涉及到國家利益、社會公共利益、公民的重大利益的民事活動，檢察院都有權提起訴訟和參與訴訟。檢察官提起行政訴訟，在理論上和實踐中是完全可行的。行政訴訟最早的形式是以法國為代表的行政越權之訴。建立行政越權之訴的目的不是為了恢復個人的權利，而是為了維護行政行為的合法性。在行政越權之訴中，與自己利益沒有關系的人都可以對某些具體的行政行為提起公益性的行政訴訟。行政越權之訴是行政訴訟的主要形式，是行政訴訟的內在功能。由于法國憲法明確規定司法機關不能干預行政，所以法國檢察機關不能提起這種訴訟。但是，許多國家采納了行政越權之訴的理論，承認檢察機關有權提起公權訴訟。
德國法律規定：聯邦最高檢察官作為聯邦公共利益的代表人，有權參與民事訴訟和行政訴訟。在美國，檢察官是政府的代表，有權代表政府行使訴訟權利，對損害政府和公共利益的違法行為提起訴訟，又稱“社會公益訴訟”，涉及民事和行政領域。在我國的《澳門民事訴訟法典》中，也規定檢察官有權提起民事訴訟。
根據各國的立法實踐，我國應立法確認檢察機關民事行政公訴權，充分履行法律監督職責，將國家對國有資產的特殊保護落到實處。人民檢察院提起公訴的民事行政案件，應當是違反國家有關法律，并且侵犯的客體是國家、集體、社會的公共利益，或某些涉及公民重大利益損害的案件。筆者將其大致分為六種：
一、侵害國家利益的案件。例如，某行政機關違反了有關規定，對不合格的私人煤礦發放了開采許可證，使得國有資源被破壞性開采，造成巨額的損失。人民檢察院是國家利益忠實的守護神，在現階段我國民事行政方面的違法行為主要是侵犯國有資產所有權，造成國有資產流失的行為以及破壞國家資源的違法行為，其主體可以是公民、法人、其他組織，或者做出具體行政行為的行政機關。
二、侵害社會利益的案件。即人們經常說的“公害案件”。公害案件是指違法行為直接造成不特定多數人的人身、財產遭到損害的案件。我國現在還處在社會主義初級階段，市場公平競爭機制不很完善，就會有一些企業靠違反法律，逃避制裁來提高企業的經濟效益。其中最為明顯的就是環境污染。比如某造紙廠違反有關環保規定，向附近河流排放大量有毒污水，造成嚴重的環境污染。對此，為了維護人民的生存環境，檢察院應對此類案件負有監督義務，并要代表公眾利益提起公訴。
三、損壞社會公共設施的案件。損壞社會公共設施的違法行為，侵害的是不特定多數人的合法權益。如行政機關違反法律占用公共設施，但又未給予應有的維護，以致公共設施被損壞。對于這種針對不特定多數人的侵害，檢察院有權力、有義務代表被侵害的不特定多數人，對行政機關的違法行為提起公訴。
四、侵害涉及公民重大權益的案件。此條字面包含范圍甚廣，但在實際應用中應具體到用列舉法解釋條文。如法國、德國、澳門地區的檢察院重視在婚姻、收養、親子關系等社會問題上提起“民事訴訟程序”，對民事訴訟進行國家干預。
五、沒有起訴主體的民事案件。在實踐中，往往有些民事案件，由于種種原因造成無合格訴訟主體，但違法行為侵害了受害人的合法權益，造成了嚴重的損害后果。如被損害人死亡且無親屬無單位，但此民事違法行為造成的社會影響極壞。在這種情況下，檢察機關就應當發揮其法律監督的作用，對此類案件提起公訴。
六、涉及違反公序良俗的民事、行政案件。例如某行業幾巨頭召開臨時峰會，共同議定價格聯盟，形成價格壟斷。這種行為表面上是侵害了別的生產廠家的權益，實際上破壞的是社會主義經濟秩序。在我國的金融秩序沒有培育完善，企業還缺乏聯合抵制不正當競爭的經驗和法律意識的情況下，檢察機關有必要對此類行為提起公訴。
人民檢察院提起公訴的民事行政案件的范圍應有嚴格限制。因為檢察院提起民事、行政公訴行為的性質與公民、法人和其他社會組織作為原告起訴的性質不同，為了維護民事訴訟的行政訴訟雙方當事人地位平等，以及民事訴訟的抗辯平衡原則，各國在立法上和實踐上都有嚴格限制。《法國民法典》第四百二十二條詳細規定了檢察院提起公訴的職權范圍：有關公民重大利益的如親子關系、未成年人監護、負債核查、個人破產案件；涉及法人重大利益的如公司破產與財產清算、追究公司負責人財產責任的案件等。美國法典第二十八卷第五百四十七條規定檢察官有權對涉及聯邦利益的七種民事案件提起訴訟；德國檢察院有權對婚姻無效、雇用勞動、禁治產等案件提起訴訟；日本民事訴訟程序法規定檢察院有權提起訴訟的范圍是婚姻案件、收養案件和親子案件。
加入世貿組織以后，我國現有的法律體系必將受到一定的沖擊。如何限制權力將成為核心問題，而更重要的是要加強對權力的監督。檢察機關的監督責任十分重大。讓檢察院享有民事行政公訴權只是改造法學之城的一塊鋪路磚，中國法治之路還有很長。“路漫漫其修遠兮，吾將上下而求索。”
