[ 韓建軍 ]——(2005-1-14) / 已閱12842次
關于我國環保法中年檢測的幾點意見
韓建軍 鄭傳音
（200020 上海社會科學院法學所）
摘 要：我國現行環保法中的年檢測制度由環境檢查制度與環境監測制度構成。該制度與我國環境保護的現狀存在某些不適應之處，已經成為我國環境檢測制度的顯然弊病。我國應采取適宜的對策加以應對，以便加強后我國的環境檢測，促進經濟社會的科學發展。
關鍵詞：我國；環保法；年檢測
改革開放以來，伴隨著我國工業化與城鎮化進程的日益加快，環境問題逐漸成為我國經濟社會發展過程中所面臨的最重大課題之一。在這種情況下，黨和政府先后提出了“可持續發展觀”與“科學發展觀”，對我國經濟社會發展與環境保護之間關系的協調進行了適時地引導。然而，另一方面，由于法律制度方面的障礙，無論是“可持續發展觀”還是“科學發展觀”，都沒有在實踐中得到很好的貫徹和實施，我國當前的環境問題依舊極為突出和嚴峻。在這種情況下，探討我國環境保護方面的制度障礙，尋求排除這些障礙的應對策略，對于我國經濟社會的健康長遠發展而言，無疑將具有重要的現實意義。我們以為，我國環保法所確立的年檢測制度便是當前影響我們貫徹和實施“可持續發展觀”與“科學發展觀”的重要制度障礙之一。基于此，我們擬就我國環保法中的年檢測制度淺加論析，以求為我國環保法的完善及經濟社會的科學發展略盡微力！
一、我國環保法中的現行年檢測制度及其弊病分析
我國現行《環境保護法》規定：“縣級以上人民政府環境保護行政主管部門或其他依照法律規定行使環境監督管理權的部門，有權對管轄范圍內的排污單位進行現場檢查。被檢查的單位應當如實反映情況，提供必要的資料……”[1] “國務院環境保護行政主管部門建立監測制度，制定監測規范，會同有關部門組織監測網絡，加強對環境監測的管理。公國務院和水果內、自治區、直轄市人民政府的環境保護行政主管部門，應當定期發布環境狀況公報。”[2] 據此，我國現行環保法中的年檢測制度是由環境檢查制度與環境監測制度組成的。所謂環境檢查制度，就是指由環保主管部門及其他的相關職權部門依照法定的職權與程序，并按照相關的環境標準，對污染物排放單位或個人的排污情況進行檢查的制度。而所謂環境監測制度則是指特定的環境保護監督管理機關依法定權限和程序，按照環境標準對對影響人類和其他生物生存和發展的環境質量狀況進行監視性測定的制度。[3] 目前，我國的年檢測是以環境檢測為主的，在此基礎上，由法定的環保職能部門每年不定期地對本區域內的排污單位和個人的排污狀況進行執法檢查。我們認為，我國現行的環境年檢測制度存在以下幾個方面的明顯弊病：
（一）年檢測的對象不包括個人
《環境保護法》第11條在規定環境檢查制度時，僅規定環保主管行政部門有權對管轄范圍內的排污單位進行檢查，并且也只規定了排污單位對檢查進行配合的義務，然而，卻沒有規定對排污的個人進行檢查，也沒有為排污個人在配合檢查方面設置任何任務。我們認為，這是我國環保法年檢測制度的一個重要缺陷。這是因為，隨著我國經濟的飛速發展，個人也已經成為我國污染物排放的一類重要主體，例如，城市中的各類小地攤的攤主、農村養殖戶、機動車的駕駛員等等，這些個人所排放的污染物也正在日益影響著我國的環境。然而，我國現行環境年檢測制度卻并不適用于這些對象。我們認為，這在客觀上縱容甚至刺激了某些排污個人的排污行為，是我國環境年檢測制度的一個重大失誤。
（二）年檢測依據的標準過于落后
我國環保行政主管部門在對排污單位進行檢測時必須依據相關部門制定的環境標準來進行，但由于在環境立法指導思想方面的滯后性等多重因素的制約，我國的很多環境標準都無法適應環境檢測的需要。例如，在城市區域噪聲排放方面，我國迄今還在適用1982年制定的《城市區域環境噪聲標準》；而在企業噪聲排放方面，我國迄今也還在適用1980年制定的《工業企業噪聲衛生標準》……。而這些環境標準由于制定于上個世紀80年代初，僅與我國當時環境問題的狀況相適應，因此，現在依據這些標準進行年檢測，不僅會導致標準過低，無法使排污主體得到本應有的懲治，且也極易使人們對我國環境執法的力度產生懷疑。這已成我國環境年檢測的又一個弊病。
（三）在責任承擔上重罰款輕防范
從實踐方面來看，我國環保行政主管部門在依據檢測結果追究相關責任者的法律責任時，往往都將罰款作為首選，因為這樣不僅可以使違法排污者受到懲戒，還可以增加國家的財政收入。[4] 這樣一來，很多企業只要一次性繳足罰款，就可以“一勞永逸”，從而導致不少排污大戶能夠隨心所欲。這種在責任承擔上的重罰款而輕防范的做法，不僅不利于防治環境污染，且極有可會放縱企業排污，加重環境污染。
（四）執法機構不健全，執法人員素質較低
當前，由于沒有國家機構設置法的規定，我國在環保的機構設置上極不健全。目前，“在全省一級的環境保護機構中有近半仍歸口建設部門，地市一級則更多。”[5] 而這一點不僅使我國環境年檢測缺乏必要的執法機構，并直接影響了我國執法隊伍的建設。此外，在我國某些環保機構特別是地方環保機構在進人問題上，由于把關不嚴，或屈從于各級政府的人事安排（如在本單位安排某些軍隊專業干部等），使許多不懂業務、文化程度不高的人進入了環境執法隊伍。這些人員由于不熟悉環境法律規定且缺乏必要的行政執法素養和能力，在執法過程中，對某些具體案件，或隨心所欲，或憑個人利害去處理，或相互推諉，使違法執法、執法不當或怠于執法的現象時有發生。[6] 這一問題的存在也成為影響我國環境年檢測公正性和及時性的重要因素。
二、完善我國環境年檢測制度的對策建議
針對以上我國環保法中現行的年檢測制度的上述弊病，我們提出以下幾個方面的相應對策建議：
（一）修改《環境保護法》中關于年檢測主體的規定
具體而言，應當修改現行《環境保護法》第14條的規定，將“縣級以上人民政府環境保護行政主管部門或其他依照法律規定行使環境監督管理權的部門，有權對管轄范圍內的排污單位進行現場檢查。被檢查的單位應當如實反映情況，提供必要的資料……”的規定修改為“縣級以上人民政府環境保護行政主管部門或其他依照法律規定行使環境監督管理權的部門，有權對管轄范圍內的排污單位或個人進行現場檢查。被檢查的單位或個人應當如實反映情況，提供必要的資料……”。這是完善我國環保法中的年檢測制度的立法客觀需要。
（二）適時更新現行的環境標準
針對不少環境標準已經明顯落后于我國環境保護需要的現狀，我國應當對現行的各類環境標準進行及時清理，制定新的、適合我國環境保護實際需要的、相對更為嚴苛的環境標準，并廢止那些已經不利于我國環境保護而失去實際意義或意義不大的標準，以便提高國家對污染物排放的要求，使環保行政主管部門能夠依據更為嚴格的標準對排污企業或個人進行年檢測。這不僅是適應我國環境保護新形勢的需要，也是完善我國環境年檢測制度的需要。
（三）在責任的承擔上，要更注重某些防范性的懲治措施
具體到環保行政主管部門依據檢測結果確定排污主體的責任方面，應當盡可能地多重視并采取那些更易防范環境污染的懲治措施，例如責任停產整治、限期治理等等，對于那些嚴重違反環保法的規定，造成重大環境事故的單位或個人，應當依法提交司法機關追究其刑事責任，而不能“以罰代刑”，偏袒或放縱相關責任主體。
（四）逐步健全我國的環保機構，提高執法者的素質和能力建設
除以上幾個方面的具體對策之外，我們認為，還應當逐步健全我國的環保機構，提高環境執法人員的素質和執法能力。具體來說，應當設立環境執法責任制，以環境執法效率和質量的高低作為對環境管理工作人員進行考核與獎勵的標準；同時，應當進一步加強對我國現行環境執法人員的教育與培訓，使其具備環境執法所必備的素質要求。應當說，這也是加強我國環境年檢測，保護和改善我國環境，以加促我國經濟社會科學發展的需要。
注釋：
[1]參見《中華人民共和國環境保護法》第14條
[2]參見《中華人民共和國環境保護法》第11條。
[3]參見 肖海軍 編著《環境保護法實例說》，湖南人民出版社，1999年版，第73頁。
[4]更為重要的是，罰款往往還會與執法者的獎金等相掛鉤。
[5]參見 金瑞林 主編：《中國環境法》，法律出版社，1998年版，第34頁。
[6]劉長秋、徐寧：《當前我國環境執法的障礙分析》，《安徽法學》，2001年第5期。
