[ 黃一航 ]——(2005-1-28) / 已閱60262次
委托代建制運營特征及其法律關(guān)系分析
引言
委托代建制是近些年在我國剛剛興起的一種建設(shè)項目實施模式。“委托代建”，顧名思義，其主要特點就是建設(shè)單位1通過某種適當(dāng)方式（如招標(biāo)等），將建設(shè)工程項目委托給專業(yè)化的項目建設(shè)或管理企業(yè)，由其進(jìn)行建設(shè)實施，控制項目投資、質(zhì)量和工期，并在建成后移交給建設(shè)單位或投資主體指定的使用者或經(jīng)營者。
這種項目操作模式在上個世紀(jì)90年代中后期在我國一些城市剛剛出現(xiàn)，就獲得了相當(dāng)程度的官方及市場認(rèn)知——盡管各個地方對它的認(rèn)識以及操作方式都還存在差異，但這并沒有妨礙它的發(fā)展——相反，各地基于不同認(rèn)識而在各種尤其是公共投資領(lǐng)域進(jìn)行了廣泛的探索和實踐，使它趨于成熟和完善。
一．技術(shù)背景和政策環(huán)境
眾所周知，一個產(chǎn)業(yè)內(nèi)的分工水平是由市場大小決定的2。伴隨著房地產(chǎn)和建設(shè)產(chǎn)業(yè)市場的擴(kuò)大，進(jìn)一步的專業(yè)化分工成為市場擴(kuò)大的必然結(jié)果，而這種專業(yè)化分工又帶來了管理方式的變化和演進(jìn)。如何更加有效的整合產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域如策劃、設(shè)計、施工等諸要素，使其在相同的約束條件下更加充分的提高建設(shè)效率，節(jié)約建設(shè)資金，成為市場主體面對的重要問題。
在長期的市場探索中，發(fā)達(dá)國家逐漸形成了一套比較完善的建設(shè)工程管理方式，主要有工程總承包和項目委托管理兩種。以美國為例，根據(jù)美國“設(shè)計一建造”學(xué)會2000年的報告，在美國工程建設(shè)領(lǐng)域，采用工程總承包的業(yè)務(wù)占60—85％，工程項目管理服務(wù)占5—15％3。前者包括設(shè)計-建造總承包（D-B）以及設(shè)計-采購-施工總承包（EPC或交鑰匙總承包：Turnkey）；后者有項目管理服務(wù)（PM）以及項目管理承包（PMC）等。如果將此種綜合性的建設(shè)工程管理方式后向一體化，則可以進(jìn)入融資領(lǐng)域，而前向一體化，則可以進(jìn)入項目經(jīng)營領(lǐng)域。無疑，開放性的市場可以為企業(yè)提供更多商業(yè)探索的手段，基此提高市場運作的效率。
我國當(dāng)前在政府投資領(lǐng)域興起的“代建制”即淵源于工程總承包和項目管理服務(wù)4。
長期以來，我國各級政府及其職能部門對于財政投資的建設(shè)項目，基本都實行“自己建設(shè)，自己管理”的操作模式，隨著市場經(jīng)濟(jì)體制的深入發(fā)展及政府職能的轉(zhuǎn)變，該模式的諸多弊端慢慢凸現(xiàn)出來：
1．建設(shè)單位需要在缺乏必須的工程技術(shù)人員的情況下組建臨時基建班子，而該班子在項目結(jié)束后即行解散，明顯造成了人、財、物和信息等社會資源的浪費；2．自建自用使所有者(政府)和使用者的責(zé)任與利益相掛鉤，容易使使用單位受利益驅(qū)動而爭項目、爭資金，導(dǎo)致“釣魚”工程和超規(guī)模、超標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)等現(xiàn)象的產(chǎn)生；3．經(jīng)營性政府投資工程項目的建設(shè)，自己建設(shè)使政企不分、壟斷經(jīng)營、腐敗等問題的產(chǎn)生成為必然，既不能適應(yīng)市場化改革的需要，又不利于政府職能的轉(zhuǎn)變。4．自建自用使項目建設(shè)過程難以得到有效監(jiān)督，無法及時糾正建設(shè)過程中的違法違規(guī)問題。
因此，對政府投資項目的建設(shè)實施方式進(jìn)行體制創(chuàng)新和流程再造，既是規(guī)范市場經(jīng)濟(jì)秩序的一項治本之策，也是轉(zhuǎn)變政府職能的客觀要求，更是從源頭上遏制腐敗、減少行政成本和提高效率的重要保障。
伴隨著90年代后期寬松財政政策影響下的政府投資項目蓬勃開展，“代建”作為一種新的建設(shè)項目管理方式在各地被廣泛實踐，并由此產(chǎn)生了一些規(guī)范性的制度架構(gòu)（如寧波、北京等城市）。2004年7月，國務(wù)院頒布了《關(guān)于投資體制改革的決定》（以下簡稱《決定》），初步肯定了“代建”模式以及地方政府以此為出發(fā)點所進(jìn)行的投資管理體制創(chuàng)新，使其具有了積極的制度內(nèi)涵。
二．“代建制”的兩種運營模式
在國務(wù)院對“代建制”予以肯定的《決定》頒布前，一些地方政府就已經(jīng)廣泛的對這種建設(shè)模式進(jìn)行了探索，隨著探索的深入，在實踐上逐漸形成了兩種基本模式：寧波式和玉溪式。
所謂寧波式，是指“政府投資項目經(jīng)過規(guī)定的程序，委托專業(yè)的工程管理公司組織和管理項目的建設(shè)”5的模式。
寧波式代建制運做的特點基本與國務(wù)院《決定》中的表述相同，其基本特征如下：
1．項目均為“政府投資”；
2．委托專業(yè)化項目管理公司負(fù)責(zé)建設(shè)實施；
3．項目管理公司的委托遴選通過招標(biāo)等規(guī)定程序進(jìn)行。
當(dāng)前，廈門、北京、上海等地的代建制采用的是此種運做模式。
玉溪式則是“政府成立建設(shè)項目代建中心，將政府全額或部分直接投資的黨政機(jī)關(guān)、教、科、文、衛(wèi)、體等社會事業(yè)建設(shè)項目由政府授權(quán)、業(yè)主委托代建中心進(jìn)行建設(shè)管理”6的模式。
相關(guān)資料反映，采用玉溪式代建制的有云南、貴州等地。
上述兩種模式中，寧波式的代建制體現(xiàn)了政府采購公開化、市場化的特點，而玉溪式的“集中代建”雖然從操作上講比較簡單，但不免有政府與企業(yè)掙奪市場資源的嫌疑——由公共投資所形成的建設(shè)市場這塊“蛋糕”，被政府成立的“代建中心”所壟斷——如此以來，政府在市場經(jīng)濟(jì)體制下的角色定位可能會引起爭議。
三．“代建制”的基本特點
前文已經(jīng)論及，“代建制”淵源于工程項目管理服務(wù)和工程總承包，但工程總承包和項目管理服務(wù)在工程建設(shè)領(lǐng)域一直長期存在，那么，淵源于既有建設(shè)方式的“代建制”與其究竟有怎樣的聯(lián)系和區(qū)別呢？在現(xiàn)行的工程建設(shè)行政管理體系中，“代建制”在什么地方表現(xiàn)出了制度的創(chuàng)新呢？
要明晰“代建制”的創(chuàng)新表現(xiàn)，首先需要弄清它與工程項目管理服務(wù)和工程總承包的區(qū)別和聯(lián)系。
所謂“工程項目管理”，是指從事工程項目管理的企業(yè)受業(yè)主委托，按照合同的約定，代表業(yè)主對項目的組織實施進(jìn)行全過程或若干階段的管理服務(wù)7。
在項目管理過程中，項目管理企業(yè)不直接與項目的總承包企業(yè)或勘察、設(shè)計、施工等企業(yè)簽訂合同——只是協(xié)助業(yè)主與上述企業(yè)簽訂合同并受業(yè)主委托監(jiān)督合同的履行。項目管理的主要方式有項目管理服務(wù)（PM）和項目管理承包（PMC）兩種。
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