[ 王方順 ]——(2005-2-1) / 已閱10752次
關于憲法不良被動性的思考
王方順
【案情】
原告：何晗，女，農民，住墾利縣墾利鎮復興村。
被告：墾利縣墾利鎮復興村村民委員會。
原告訴稱，其丈夫李德民是外地人，她們結婚登記后二人戶口均落戶在墾利縣墾利鎮復興村。多次向村委提出要求劃分宅基地的申請，被告一直借故不給劃分宅基地。因為沒有住房，一直沒有舉行婚禮，請求法院判令被告履行職責。
被告辯稱，接到原告的申請后，村委會經慎重研究，沒有批準原告的申請，依據是《復興村村莊規劃條例》和《關于宅基地的管理辦法》的規定。這兩個規定均是經村兩委、全體黨員和村民代表討論制定的。根據規定，本村宅基地只分給男的，不分給女的。
【審判】
原告于２００１年第一次起訴時，墾利縣法院經審理認為，原告提交的依據、證據可以證明其在申請村委會為其劃分宅基地方面與男子享有同等的權利。對原告的申請，被告有義務依法召開村民會議進行討論，于村民會議討論后向原告作出明確的答復，被告理應履行其法定職責。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第五十四條第一款第三項的規定，判決被告于判決書生效后一個月內對原告何晗的申請履行法定職責。
判決書生效后，被告召開村民大會，對原告的申請進行了集體討論，被告根據討論情況于２００１年５月２０日作出決議：不給婦女安排宅基地。原告又請求法院依照《中華人民共和國婦女權益保護法》的規定，判令被告批準其宅基地申請。法院經審理認為，原告要求法院判令被告批準其宅基地的申請，屬行政機關的行政職能，不具有可訴性，不屬于受案范圍，裁定駁回原告的起訴。
原告又起訴，要求被告履行給其劃分宅基地的法定職責。經市中院指定管轄，利津法院又判決被告在兩個月內履行法定職責。但是，被告依然在召開村民大會進行集體討論后作出了“不給婦女安排宅基地”的決定，也就是不給原告安排宅基地。
【評析】
男女平等是我國憲法和各基本法的基本原則，原告追求與其他村民享有平等權利的奮斗走到了社會正義的最后一道防線，即通過審判解決。但司法不能干涉行政，只能對具體行政行為的合法性進行審查，因此法院不能直接判令村委會給原告分宅基地，只能判決其履行法定職責。村委會根據《村民委員會組織法》規定的“重大事項經村民集體討論決定”，作出了對原告不分宅基地的決定。被告認為不給原告分宅基地依據的是《村民委員會組織法》，其行為符合法律規定。
在一起簡單的要求村委會分宅基地的行政訴訟案件中，司法審判在保護男女平等原則上陷入了困境。為什么會出現這種不良狀況呢？筆者認為，原因在于我國憲法嚴重的不良被動性造成的。我國憲法應從“后衛法”走向“前衛法”，必須加大憲法“司法化”的進程。
一、憲法的不良被動性導致其權威地位的降低
憲法是國家的根本大法，具有最高的法律效力。基本法律必須依據憲法規定來制定，內容不得違背憲法的基本原則。在一個國家，憲法應具有至高無上的地位，任何人的行為首先得符合憲法，才能是合法的。但是，正是由于憲法被賦予最高的地位，在實踐中其作用只能成為“法律的法律”，而難以成為處理具體問題的依據。憲法由于其原則性過強，不像其他法律那樣具有針對性，導致憲法一般不對具體行為的合法與否進行衡量。在實踐中，憲法處于遠離司法前沿的大后方，成為一種“后衛法”，處于一種不良被動狀態，這使人們在處理具體問題時對憲法的忽略，從而導致憲法權威地位的降低。正如此案中，被告召開村民大會經過討論決定不給婦女安排宅基地，原告只是想到了《婦女權益保護法》，而沒有引用憲法論證被告的行為違背了“男女平等”的基本原則，因而是無效的。我國憲法如要更好地發揮作用，必須變被動為主動，從“后衛法”變為“前衛法”，積極走到處理問題的前沿陣地，大膽審視各種行為和規定是否符合憲法。
二、憲法的非司法化容易導致審判走向困境
據統計，我國現行憲法規定的公民權利共18項，但在具體法律中涉及到的只有9項，其余的則沒有相應的法律具體規定。在具體立法不到位的情況下，法院審理案件如果不引用憲法，容易導致審判走向困境。山東姑娘齊玉苓訴陳曉琦等侵犯姓名權、受教育權一案，第一次打開了法院以憲法為直接判決依據的大門，實現了憲法與公民的“直接對話”，被稱為“憲法司法化第一案”。但是，在審判實踐中并沒有建立起“憲法訴訟制度”，大部分司法人員在判決書中不想、也不敢輕易援引憲法規定。同時，具體的法律也抵制憲法的適用，真正實現“憲法的司法化”還有很大困難。
《行政訴訟法》第五十二條明確規定：人民法院審理行政案件，以法律和行政法規、地方性法規為依據，在行政審判中明確把憲法的適用排除在外。但在審理具體案件時，法律、法規和地方性法規的適用結果，有時存在違背憲法基本原則的情況。此案中，根據憲法規定的“男女平等”原則，原告何晗作為被告的一村民理應享受與其他村民同等的權利，既然其他人能分得宅基地，被告也應給原告分宅基地。雖然原告反復起訴到法院，法院也作出了判決，但是被告仍然不給原告分宅基地，在此司法審判顯現出其對公民憲法基本權利保障的無力，陷入了困境。作為一名公民，要求享有與其他村民同等的權利，原告的要求是合法的，被告對其做法也振振有辭，有其依據�！洞迕裎瘑T會組織法》第一條規定：農村村民實行自治，由村民群眾依法辦理自己的事情；第十九條規定：宅基地的使用方案村民委員會必須提請村民會議討論決定。討論的結果是宅基地“分男不分女”，被告作出“分男不分女”的決定顯然是錯誤的，但卻也是根據法律規定作出的。審判不能干涉行政，只能審查具體行政行為的合法性，不能直接判令被告給原告分宅基地，只能判決被告履行法定義務，最終導致原告的合法權益得不到保障。之所以出現這種情況，是由于在行政審判中不能適用憲法造成的，根本原因在于憲法的不良被動性和非司法化。
三、解決憲法不良被動性的思考
（一）進一步加大憲法司法化的進程，建立憲法訴訟制度
憲法既然是國家的根本大法，具有最高的法律效力，就不應排斥憲法在司法中的適用。應盡快采取措施，制定相應法律，加大憲法司法化的進程，建立起憲法訴訟制度新機制。在司法活動中，首先要考慮具體行為是否符合憲法，要審查所適用的具體法律規定是否符合憲法。在判決中，首先考慮要引用的條文是憲法，其次再引用其他法律。
（二）建立司法審查法律是否違憲制
在司法活動中，建立起對法律是否違憲的審查制度。當發現處理具體問題所要引用的法律與適用憲法會出現不同結果時，要拒絕適用低層次的法律或法規，可以直接引用憲法的基本原則論述理由作出判決。如在此案中，被告根據《村民委員會組織法》“村民實行自治，宅基地的使用方案村民委員會必須提請村民會議討論決定”的規定，作出了宅基地“分男不分女”的決定，這時司法機關就不能引用《村民委員會組織法》，應直接適用憲法判令被告履行分給原告宅基地的義務。有關修憲條款應賦予司法機關跨越不能判令行政機關依法履行實體義務這道門檻的權利，這是解決類似問題的根本出路。這不是司法權干涉行政權的問題，而是確保憲法得以正確貫徹實施所必要的。
（三）建立制定法律和監督法律是否合憲相分離制度
法律、法規必須符合憲法才有效，但是在實踐中缺乏具體的審查操作規程，形成職責不清局面。由誰去負責審查法律、法規是否符合憲法，違憲時如何處理都沒有可操作性的明確規定。憲法、法律都是由同一部門制定的，真正實現自己發現自己的錯誤并進行糾正確實有一定難度。應設立專門機構負責監督法律、法規是否合乎憲法規定的新機制，當發現有關規定違背憲法原則時，及時提交專門的憲法法院進行審理并作出判決，以確保法律、法規能夠合乎憲法規定。
（作者單位：山東省東營市墾利縣人民法院）
