[ 謝維雁 ]——(2005-2-24) / 已閱20175次
如上述，毛澤東關于“憲政即民主政治”的定義在我國長期被奉為官方的權威，直到上個世紀最后10年，才有學者提出將憲法作為憲政的形式要件。在很長的時間里，我們所理解的憲政實際上僅僅包含一個要素即民主。對憲政的這種認識，是極其粗糙和簡單化的。首先，將憲政等同于民主，忽視了憲政還包含的法治與人權保障等價值。對于憲政的這種理解方式，法國革命的歷史已經做出結論：缺乏法治保障的民主必然導致暴政或混亂。這也足以使憲法許諾的人權化為烏有。其次，“憲政即民主政治”幾乎僅僅停留在價值判斷上，沒有技術性措施和操作手段作為其保障，結果是憲政止于憲法，而憲法流于形式。再次，將憲政等同于民主，實際上是降低了憲政的層次，也違背了歷史。從歷史的角度看，民主遠遠早于憲政，早在古希臘就有發達的民主制度，但我們卻不能因此就說古希臘就有憲政。將憲政簡單地看作民主政治，或者再加上一部憲法，必然會誤導憲政的實踐。這是我們歷經數十年努力仍徘徊憲政大門之外的重要原因。同時，也要看到，有憲法未必有憲政。從1957年以后憲法的廢弛到“文革”時期的“無法無天”，慘痛的歷史告誡我們：僅有憲法是不夠的！同樣，如果我們僅僅宣告民主原則，而不把它變成實踐，甚至以“政治運動”的方式而不是以民主的制度化、規范化來推進民主，也永遠走不到憲政這一天。
第二，忽視對憲政文化的建設。
由于對憲政認識的偏頗，以為有了所謂的“民主”加上一部社會主義憲法，我們就建立起社會主義憲政，忽視了憲法、憲政對特定文化的依賴。在西方，憲法與憲政是其文化的必然產物。從根本上講，我們的傳統文化與西方的傳統文化有著本質的不同。因此，必須對我們的傳統文化進行改造，才能使之與憲法、憲政的內在品質相契。在這方面，我們至今未有清晰的認識。我們也強調所謂權利意識、憲法觀念等憲政文化的養成教育，但卻忽視了其背后的文化支撐——自由主義思想 。其結果，為幾毛錢也要去打一場官司就叫做有權利意識，守法就是有憲法觀念，完全背離了憲政的根本精神。總之，自由主義始終未能成為中國憲政建設的文化基礎，而我們的憲政也一直未還原為它的本相。正如有學者指出的，要走上憲政之路，中國還需要一次真正意義上的自由、人權、平等思想的啟蒙 。在筆者看來，中國要走上憲政，確實需要一次傳統與文化的“革命”。
第三，未建立違憲審查制度，憲法未能至上。
從西方國家的經驗看，違憲審查制度（或稱司法審查制度）是憲政得以成立的一項關鍵性制度，是判斷一個國家有無憲政的重要標志。如在美國，聯邦憲法的起草者就認為，司法審查乃是一部憲法中必要的且不證自明的部分 。而在美國憲政實踐中，司法審查已經成為“憲法拱門上的拱頂石”，是“憲法機器中絕對必要的部件，抽掉這個特制的螺栓，這部機器就化為碎片” 。總之，現代憲政國家必須確立憲法的至上權威并建立違憲審查制度來予以保障。我國現行憲法在序言的最后一段宣布：憲法是國家的根本法，具有最高的法律效力。但遺憾的是，我們并沒有依據這一規定建立起違憲審查制度。其結果，違憲現象大量存在得不到糾正，長此以往，憲法作為法律規范效力盡失，權威掃地，根本大法，根本無用。
第四，片面追求憲法的政治象征，忽視憲法實踐。
主要表現在，（1）憲法的制定和每一次修改，都不是憲法自身的發展使然，多是政治的要求，憲法未獲得自主性，在某種程度上，甚至可以說憲法成為了政治的附庸。近年有學者提出“政策性修憲模式” 的概念并將我國憲法修改歸于該模式，實則是憲法附屬于政治在憲法修改問題上的表現。（2）憲法長期未獲司法適用。不能由法院適用的法律就不是真正的法律。憲法不由法院適用，不僅使憲法失去了通過實踐進行檢驗的機會和發展的動力，也最終導致憲法與社會現實相脫節。憲法的基本功能是規范功能，包括對政治的規范和對社會現實的規范。由于對政治的依附及與社會現實的脫節，憲法對政治和社會現實的規范功能幾乎完全喪失。
三、走向憲政的關鍵：使憲法成為真正意義上的法律
（一）實施憲法是走向憲政的關鍵
近年，一些有識之士為中國的憲政開出了不少“藥方”。如有學者認為，目前中國正在發生的經濟、社會、文化、政治法制的變革并不會自然而然地導入憲政社會，沒有一次對政治體制的改革不可能建立憲政 。言下之意，中國必須通過一次政治體制改革才能建立憲政。也有學者概括出憲政建設的具體途徑，即健全社會主義市場經濟體系；完善基本憲政制度（包括選舉制度、政黨制度、人民代表大會制度、社會自治制度等）；開展憲政教育，發展憲政文化，增強全民憲政觀念；健全憲法監督機制 。另有學者提出重新制定一部全面確立憲政價值、完備憲政制度的新憲法以推進中國憲政建設的主張。
應該說，上述對中國憲政的這些認識是深刻的，對中國現下狀況有著十分精準的把握。但筆者認為，如前述，我國現行憲法已確立了人權、民主和法治等基本價值原則，也基本具備了憲政的要素，因此，中國走向憲政的關鍵是實施憲法。只要我們將現行憲法變成一部實在法，使其應有的功能都得以充分實現，我們就可以逐步建立起憲政。進行一次徹底的政治體制改革同重新制定一部憲法一樣，并不是完全必要的。我們現在政治中存在的諸多問題從根本上講是因為它沒有受到憲法的規制，是政治游歷于憲法之外。只要憲法能夠得到嚴格實施，這些問題完全可以在現行憲法框架內得到解決。否則，即使進行一次徹底的政治體制改革，如果新的政治體制仍然不依憲法來運行即憲法不能規制政治；或者，即使我們重新制定一部非常理想的憲法，卻不能得到有效實施，我們依舊不能實現憲政。
但是，筆者并不同意“實施憲法就是實行憲政”的觀點 。因為，“實施憲法就是實行憲政”的觀點暗示我們現下的憲法已經是一部非常理想的“憲政”憲法，只要把它變成現實就是憲政。實際上，現行憲法還存在很多的問題，比如，雖然確認了人權保障的價值原則卻并未建立起相關的制度，憲法的規定還無法完全實現；憲法雖然宣告了自身具有最高法律效力，卻未建立違憲審查制度，憲法自身的地位無法保障，等等。總體來說，我們的憲法還不完全是一部“憲政”憲法。因此，憲法本身也還需要在實施中逐步完善，最終成為一部“憲政”憲法。
其實，現行憲法最大的問題是它沒有像其他法律一樣得到全面實施。有人說，各級國家機關依據憲法設置并按照憲法規定運轉，體現了憲法的規范作用，也就是憲法得到了實施。這種觀點看似有道理，實則大謬不然。筆者認為，判斷一套規則體系是否法律，根本的標準：一是它能否被法院適用，二是違反它后是否有相應的制裁。違反了規則卻得不到制裁，則該規則就會淪為道德規范——只宣言式的或倡導式的作用。制裁是法律全面實施——任何機關、組織及個人都遵守它——的保證。制定法律的根本乃至唯一目的，是為了法院要適用它。憲法也莫不如此。因此，講憲法實施，最為重要的是憲法在法院的適用，而且，憲法只有通過法院的適用才能夠稱得上真正意義上的法律。美國的憲政實踐將這一點揭示得淋漓盡致，在那里，“（聯邦）最高法院就是憲法” ，其法官也說：“我們在憲法下面。但是，被稱之為憲法的是法官叫做憲法的法。”
一句話，中國實行憲政的關鍵是實施憲法，而實施憲法的關鍵是實現憲法的司法化。
（二）加強憲政制度建設是當前的核心任務
自1954年來，我們制定了四部憲法，對現行憲法也進行了四次修正，但我們還是不能說就建立起了完善的憲政制度。筆者認為，目前憲政建設最為迫切的是要盡快建立、健全以下三個方面的制度：
一是要盡快建立違憲審查制度。未建立違憲審查制度，是現行憲法最大的缺陷。學者們提出了建立違憲審查制度的多種方案。筆者認為，建立違憲審查制度要堅持以下原則：（1）權威性原則，即違憲審查機構及其最終的處理要具有權威。（2）中立性原則，即違憲審查機構要中立。（3）符合國情原則，即我們建立的違憲審查制度必要考慮與現下的政治制度相銜接，而不能照搬其他國家的相關制度。筆者認為，可將違憲審查制度分為兩個部分。一個部分：在全國人民代表大會下設立憲法監督委員會，其職責就是對違憲審查的申請進行審查并作出是否違憲的裁決。另一個部分：賦予人民法院違憲審查權，對在訴訟過程中提出來的違憲審查申請進行審查，并作出裁決。具體設想是，在最高人民法院和各高級人民法院設憲法審判庭處理違憲審查案件，對各高級人民法院的裁決不服的可以上訴到最高人民法院；最高人民法院認為需要憲法監督委員會進行裁決的，報請該委員會裁決。
二是建立憲法訴訟制度。有學者經過深入研究得出結論說，我國憲法不能進入訴訟，不僅沒有任何憲法的依據，也沒有任何法律的、政策的、領導人講話的依據，而且也不應視為有司法解釋的依據。 但，從嚴格的意義上講，我國憲法未進入訴訟領域，確是不爭的事實。有憲法必有憲法訴訟。與一般法律相比，憲法具有特殊地位和特殊的規范力及特殊的推理方式，因此，應建立專門的、與其實訴訟制度相區別的訴訟制度即憲法訴訟。近年常有所謂憲法案件，有學者甚至稱為憲法訴訟，是不科學的。因為，那些案件是依據民事訴訟或行政訴訟提起的，審理也是按照民事或行政訴訟的程序來進行的，因此，嚴格講，這些案件只能稱作民事訴訟或行政訴訟，而不是憲法訴訟。我們現在應該將建立第四種訴訟——憲法訴訟（其他三種為民事訴訟、刑事訴訟和行政訴訟）提上議事日程。如上述，將最高、各高級人民法院作為憲法案件審理法院，在進行憲法訴訟的過程中同時解決違憲審查問題。
三是健全憲法解釋制度。對現行憲法的幾次修改中，已形成了這樣一個指導原則，即只對需要修改并已成熟的問題進行修改，可改可不改的問題不改，有些問題可以采取憲法解釋的方式加以解決 。但令人遺憾的是，我國的憲法解釋制度至今仍未完全建立起來，至今也未發生過一次正式的憲法解釋。因此，必須健全和完善憲法解釋制度，充分發揮憲法解釋的功能。（1）賦予更多主體享有憲法解釋權，最關鍵的是要賦予法院在審理案件中具有憲法解釋權。這是法院適用憲法、進行違憲審查的前提。同時，還要明確全國人民代表大會也有憲法解釋權。國務院在法律規定范圍內對其所轄事項也應享有一定的憲法解釋權，但這種解釋還可由全國人大或全國人大常委會撤消。（2）對憲法解釋的程序、解釋標準等問題作出具體規定。（3）在全國人大常委會設立相應工作機構，承擔憲法解釋的程序性工作。
原載：《社會科學戰線》2005年第1期
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