[ 邵偉 ]——(2005-2-28) / 已閱9893次
探礦權與中外合作中的探礦權投入
邵偉
內容提要：在目前的外商投資礦產勘探領域中，外方投資者和中方投資者合作勘探是最主要的形式。其中，中方大部分是以其探礦權作為投入，外方投入大部分或全部勘探資金。本文擬從我國的探礦權的法律地位入手，探討中外合作礦產勘探項目中方投資者以探礦權投入的有關法律問題。
正文：探礦權是指在依法取得的勘查許可證規定的范圍內，勘查礦產資源的權利。根據《礦產資源法》的有關規定，勘查礦產資源，必須依法申請，經批準取得探礦權，并辦理登記。這表明，取得探礦權應當通過嚴格的行政程序來進行。但是，探礦權必須依法申請取得，并不意味著探礦權只是一種行政特許權。
取得探礦權實際上包含了兩個層次的法律關系。一方面，礦產資源作為不可再生的資源，國家應當保障礦產資源的合理開發和利用，以保護環境和生態平衡，實現可持續發展。因此，國家有必要對探礦權人的資質、勘查順序等條件做出強制性規定，并通過審批等行政程序授予申請人探礦權。另一方面，《中華人民共和國礦產資源法》第三條規定，“礦產資源屬于國家所有，由國務院行使國家對礦產資源的所有權”。因此，取得探礦資格的民事主體與國家之間形成了一種合同關系，在這個合同關系中，作為探礦權人的公民、法人與礦產資源所有人國家之間的地位是平等的，探礦權人通過繳納資源稅和資源補償費取得了作為民事權利中準物權的探礦權，也就是公民、法人經過行政特別許可而享有的可以從事某種勘探開發國有自然資源或對資源作某種特定利用的權利。這一權利可以稱之為“特別法上的物權”。 “特別法上的物權”區別于其它物權之處在于，如果“特別法”有特殊規定的，應當首先適用該法，在沒有其他規定時，才適用民法。因此，國家在礦產資源法律法規中，規定了必要的管理、監督和行政審批內容，保障了國家整體利益不受侵害。
盡管探礦權是經過行政許可取得，受到行政管理和監督，但是，從本質上而言，探礦權仍然屬于物權范疇，理由如下：
第一，探礦權的取得和變動，應當予以公告。按照《礦產資源勘查區塊登記管理辦法》的有關規定，“登記管理機關對勘查區塊登記發證情況，應當定期予以公告”。可以看出，探礦權公告制度是物權變動公示原則的要求。同時，探礦權的此種權利的設立和轉移均需要經過登記。《礦產資源勘查區塊登記管理辦法》規定，“國家對礦產資源勘查實行統一的區塊登記管理制度”。這種登記管理制度，體現了物權變動的公信原則，保護了物權交易的安全，穩定了礦產資源勘探的有序進行，保護了探礦權人的合法權益。
第二，按照《礦產資源法》的規定，國家實行探礦權有償取得的制度。這里的有償取得，是指探礦權申請人向國家提出探礦權申請時，申請人向國家支付一定的費用（包括探礦權使用費和資源稅），獲得勘查礦產資源的探礦權。過去多年來，探礦權被作為一種“資格”以行政授予的方式無償取得。這種做法忽視了國家對礦產資源所有權的管理，也使得探礦權人的權利無法得到保障。由此可見，探礦權的物權屬性隨著探礦權有償取得制度的制定得以確立。
第三，探礦權是排他性的權利。《礦產資源勘查區塊登記管理辦法》規定，“禁止任何單位和個人進入他人依法取得探礦權的勘查作業區內進行勘查或者采礦活動”。法律應當保障探礦權人能夠對其依法取得的工作范圍進行勘查作業，并排除他人的干擾和妨害。這一規定符合物權法“一物一權”的原則。即在同一勘查工作區范圍內，同一期限內，不能設立兩個或兩個以上的探礦權。
第四，探礦權人有收益和轉讓的權利。按照《探礦權采礦權轉讓管理辦法》，探礦權人有權優先取得勘查作業區內的礦產資源的采礦權。在完成法定義務后，可以將探礦權轉讓他人。探礦權人取得探礦權后，在支配這種財產權利的過程中，隨著勘探工作的進行，勘探數據等地質資料的取得，探礦權可能會增值。同時，由于可以優先取得勘查作業區內的采礦權，探礦權人可以通過采礦獲得勘探投入的回報。探礦權人在完成法定義務的情況下，可以通過轉讓等方式處置其探礦權并通過探礦權的轉讓獲取勘探投入乃至探礦權增值的回報。
由此可見，現行礦產資源法律，通過探礦權登記、有償取得和使用等方式，保障了探礦權人的對其探礦權長期穩定的，獨有的，排他性的所有權利。目前，“外國礦業法普遍規定礦業權為準物權，有嚴格的法律保護。目前，我國礦業權管理部門和理論界也逐步重視物權法立法動態，希望把物權法的若干原則落實在礦業權上。”確定這一性質的重要意義在于：
首先，作為高度市場導向的礦產勘探風險投資行為，必須充分明確財產的權屬關系。確定了探礦權的物權屬性，其經濟價值才能夠得到合理的體現。探礦權的管理才可以按照物權管理的一系列制度來運作，有利于理順礦產資源勘查、開發活動中產生的一系列經濟關系，可以更好的明確探礦權出讓人（即國家）和投資人的權利、責任和義務。對于投資人，也就是探礦權出資人對其探礦權利占有、使用、收益和處分權利的行使具有根本性的保障作用。
其次，進一步保障了探礦權作為物權進行交易的需要。根據《探礦權采礦權轉讓管理辦法》，探礦權人在完成規定的最低勘查投入后，經依法批準，可以將探礦權轉讓他人。對于外國投資者而言，無論是轉讓其依法取得的探礦權，還是從他人受讓探礦權，在完成法定義務的前提上，應作為一項財產權利進行轉讓交易，以確保其投資利益，也能夠以此作為確定交易價格的基礎。
再次，財產權利的確定，保障了作為物權，在依法取得后不受行政權利的干擾和影響。除了按照礦產資源及其它有關法律法規的規定，探礦權人有繳納稅費、匯交地質資料、保護文化古跡等法定義務外，行政機關應當保護探礦權人行使正當的財產權利。同時，探礦權在受到侵害的情況下，可以獲得物權法的保護方法即物權請求權的救濟，對于這種權利的侵害可以通過民事程序來提供補救。
最后，保障了探礦權順利轉為采礦權。根據我國的有關法律規定，探礦權人優先申請采礦權。同樣，作為一項財產權利，采礦權的取得，也要實行登記和有償獲得。在獲得商業性地質發現后，無論是探礦權人自行申請采礦權，還是轉讓給他人從事采礦，探礦權及采礦權物權屬性的確定，保證了探礦轉化為采礦這一過程的順利進行，也保障了相關人的法律權益。
按照《探礦權采礦權轉讓管理辦法》，“探礦權人在完成規定的最低勘查投入后，經依法批準，可以將探礦權轉讓他人”。基于這一規定，中方合作者在對外合作中當然可以將探礦權作為對外合作的投入。筆者認為,在中方合作者以探礦權作為投入與外方合作者合作的情況中，以下一些問題應引起關注。
（一）探礦權的所有者
根據《中外合作經營企業法》，中國合作者是“中華人民共和國的企業或者其他經濟組織”。目前，我國礦產勘探領域的實際情況是，大量的探礦權人是各地的地勘單位，如地勘局、地勘大隊、地勘院等。而這些單位，無一例外的屬于事業法人，而非企業。相信隨著國內礦業體制改革的深入以及商業性地質勘探的推行，上述情況將逐步改變。但就目前而言，一般的事業單位是無法作為中外合作企業的中方合作者的。在一些省編制機構對于地勘單位的編制文件中，可以看到“逐步改組成按照市場規則運行和管理的經濟實體”的規定，以及“管理地勘經費”的職責。基于這種情況，這些地勘單位只能參照“其他經濟組織”而作為合作者。另外，由于地勘局往往作為中外合作企業的中方合作者，但探礦權的登記人可能是地勘局所屬地勘隊、地勘院等。在實踐中，這種現象所造成的行政管理的痕跡十分明顯，不符合探礦權市場化的發展趨勢，也難以理清法人財產權關系，必須盡快通過地勘體制的市場化改革加以改變。
（二）探礦權轉讓時限
中方投資者在以探礦權作為投入與外方投資者合作時，探礦權投入在法律形式上是一種轉讓行為，須符合《探礦權采礦權轉讓管理辦法》的有關規定。而按照該《轉讓管理辦法》，探礦權轉讓應當具備的條件之一，是探礦權出讓人應當持有勘查許可證滿兩年。也就是說，中方投資者只能以其持有兩年以上的探礦權作為出資或合作條件。在實踐中，由于前條所述的情況，中方投資者可能還以下屬單位所有的探礦權作為合作條件或出資。如果嚴格按照《探礦權采礦權轉讓管理辦法》的上述規定，在實踐中將難以操作。
（三）探礦權租賃
目前，存在著一種通過探礦權租賃與外方合作的形式。比如南方某個合作礦產勘探項目。外方合作者經由商務部批準，設立了一家外商投資企業。這家外商投資企業從中方探礦權所有人那里租賃其探礦權并從事勘探活動。勘查許可證不做變更，但上述租賃行為經國土資源部門批準。從礦產管理法律來說，目前我國只規定了探礦權轉讓的方式，也就是通過轉讓探礦權而獲得使用權。沒有不轉讓探礦權而轉讓探礦權使用權利的規定。也就是說，探礦權租賃行為或租賃合同缺乏必要的法律地位。由于礦產資源勘探的特殊性，國土資源管理部門對探礦權使用權利的轉讓行為必須實施必要的管理和審批。但隨著《行政許可法》的實行，有必要為探礦權租賃行為的審批管理提供一定的法律依據。探礦權租賃費用也有必要做出規定。因此，就目前來說，探礦權租賃的形式缺乏必要的法律依據，是一種探索性的行為。
（四）探礦權評估
探礦權評估是探礦權投入的必要組成。在目前的中外合作探礦企業中，中方如以探礦權作價出資或作為合作條件，涉及國家出資形成的，按照《探礦權采礦權評估管理暫行辦法》的規定必須進行評估。為了實現探礦權評估的有序進行，國土資源部還先后出臺了《探礦權采礦權評估資格管理暫行辦法》、《探礦權評估報告備案辦法》等規定。從這些規定可以看出，目前的探礦權評估，是從類似國有資產管理的角度，從防止國家所有的礦產資源流失的目的出發所做的評估。但是，從更廣的范圍來講，非國家出資形成的探礦權，如果準備以出資形式轉讓，也應逐步實行先評估，再作價的道路。好處在于，一方面，中立的、專業性的礦權評估機構的存在，為探礦權實現市場化流轉提供了十分便利的條件，另一方面，為探礦權、為探礦企業最終走向股票上市，走向社會融資的道路打下了基礎。從這一角度來說，探礦權評估市場的逐步建立和發展，對于中外合作勘探具有十分積極的意義。
從以上探討中，我們可以看到，隨著我國市場經濟的建設和礦業體制改革的逐步深入，探礦權必然面臨進一步市場化的過程。礦業市場的不斷對外開放，也對探礦權市場化提出了更為緊迫的要求。正確地屆定探礦權的法律屬性，理清行政許可和探礦權物權屬性的關系，將極大地促進礦業體制，特別是探礦體制的現代化，對于礦業經濟的發展，使地下礦產資源盡快轉化為生產力，也將具有十分積極的意義。
