[ 鄭圣果 ]——(2005-3-9) / 已閱32842次
GATT/WTO關于單邊環境貿易措施的案例研究
鄭圣果
（中國政法大學 北京 100088）
中圖分類號 F744 文獻標識碼 A
內容摘要：環境與貿易之關系是近幾十年來各國所關注的熱點問題之一。一國政府為保護環境而采取的各種政策、措施往往因為威脅、損害了其他國家的貿易利益而受到多種質疑，引發各種貿易爭端。素有“經濟聯合國”之稱的世界貿易組織（以下簡稱WTO），在處理成員方遞交的此類爭端方面積累了不少有益的經驗。本文結合GATT/WTO爭端解決歷史上的相關案例，總結、歸納WTO在審查成員方為環境目標而采取的單邊貿易措施/單邊環境貿易措施的合法性方面的立場、規則和紀律。
關鍵詞：單邊環境貿易措施；例外條款；域外管轄；透明度；國際環境法規范
一、 引言
隨著經濟全球化的進程不斷加快，有關環境與貿易問題的爭論也愈演愈烈，“過去十年中，人們對貿易與環境、勞工標準之間聯系的興趣重新涌現” 。環境的惡化觸及和動搖了自由貿易的物質基礎，作為多邊貿易體制法律和組織保障的WTO，如何使WTO有關環保貿易條款在實施中找到自由貿易和環境保護的最佳平衡點，實現可持續發展的宗旨是擺在WTO面前的現實難題。
這些問題包括：1、環境法規對貿易的影響（競爭力問題）；2、與環境相關的標準對貿易的影響；3、為環境目標而采取的貿易措施的合法性；4、貿易和貿易自由化對環境的效應 。 其中第三個問題主要包括多邊環境協定中的貿易措施和一些國家單邊采取的貿易措施，如限制或禁止進口、許可證制度、征收環境附加稅等 。本文將重點論述國家采取的單邊環境貿易措施在GATT/WTO體制下的合法性問題。
二、 GATT/WTO體制下的相關規定
（一）、GATT/WTO共有的規定
重審歷史，我們發現有關環保與貿易的關系并非是GATT/WTO全新的課題，只不過GATT的起草者們并未料到今日面臨的嚴重環境問題，畢竟促進自由貿易的增長是GATT當時頭等重要的任務。以下是GATT時期有關環保和貿易的條款，這些條款也為WTO所繼承，被認為是解決成員間有關環保和貿易爭端的最基本的法律依據。
1、按照《關稅與貿易總協定》第2條、第3條第2款及第3款規定，締約方可以在不違反國民待遇的前提下，按照自己的環境計劃自行決定對進口產品征收以保護環境為目的的環境稅費 。但同時限定條件，包括：（1）所征收的環境稅費在計算上必須合理；（2）所征收的環境稅費必須符合國民待遇原則，不能對進口產品和出口產品搞差別待遇。（3）不能將對進口產品征收環境稅費的方法對國內生產提供保護。
2、第11條關于進出口產品數量限制的規定，一般而言，WTO禁止實行數量限制，但不適用于下列措施；（1）是出口締約方出于糧食或其他必需品的嚴重短缺而臨時實施的出口禁止或限制；（2）是為實施某些商品歸類、分級和銷售法規而必須實施的進出口限制；（3）是在符合某些特定條件下的對進口農產品和魚制品的進口限制。可以看出，這些例外均直接的或間接地可歸于一國出于環保目的而采取的貿易限制措施，從而獲得WTO義務的豁免。
3、關貿總協定第20條關于一般例外的規定。具體內容為：“在遵守關于此類措施的實施不在情形相同的國家之間構成任意的或不合理歧視的手段或構成對國際貿易的變相限制的要求前提下，本協定的任何規定不得解釋為阻止任何締約方采取或實施以下措施：……規定締約方可以為保護環境采取下列措施：“(B)為保障人類、動物或植物的生命或健康所必需的措施；……(G)為保護可用竭的天然資源有關的措施，如此類措施與限制國內生產或消費一同實施……” 。鑒于該條（B）和（G）款被普遍認為與環境保護有關，也是成員方引用最多、分歧最大之處，在爭端解決機制的實踐中亦形成了一套相對系統的適用規則，在接下來的具體案件分析中，將以此為主要法律依據展開論述。
（二）、WTO對環境貿易條款的發展
一方面來自發達國家、環保組織的壓力，一方面也是出于環境與貿易之間的能動關系，WTO對環境與貿易關系的課題也做出了積極的回應。
1、《建立世界貿易組織協議》序言：“……而且按可持續發展的目標使世界資源獲得最佳利用，力求兼顧保持與維護環境，并以符合經濟發展不同水平的需要和關注，加強達此目的的措施……”，明確將可持續性發展納入多邊貿易體制，而且這也是“環境”字眼首次出現在多邊貿易協議中。
2、其他各項一攬子協議中所包含的環境條款。包括《貿易的技術壁壘協定》、《衛生與植物檢疫措施協定》、《補貼和反補貼措施協定》、《農業協定》、《服務貿易總協定》、《與貿易有關的知識產權協定》中的相應規定，主要為成員方采取的與環境有關的措施設定了紀律和行為準則。
3、WTO成立后有關部長會議的宣言、決議。如2001年第四屆部長會議通過的多哈宣言中的《貿易與環境》工作計劃。
小結：從以上歸納可以看出，與其他投資、知識產權等議題不同，世貿組織并未形成關于環境保護的單項協議，而是主要通過成員方在環境保護方面達成的合意以“環保例外+限制條件”的條款形式加以表現，其規則具有分散性、原則性、高度抽象等特點，從而導致相關環保條款只有在訴諸爭端解決機制后，才得以逐步澄清、確定和發展。因而，對WTO案例的研究在環保方面具有相當大的理論和實踐的雙重價值，下面結合GATT/WTO史上的經典案例就以下幾個在適用過程中出現爭議和分歧較多的問題加以分析和澄清，從中總結、歸納WTO在處理該方面形成的規則，推敲WTO對該問題的態度和基本原則，以期對成員方的行為起到一定的指引和調整作用。
三、案例分析
（一） 對條文用語的擴大/松動解釋
適用WTO條款第一步的工作就是解釋條文的含義。解釋的原則、方法在很大程度上決定了WTO在環境保護和自由貿易之間進行協調的能力。爭端解決機構在對有關協議的適用和解釋方面，一改GATT爭端解決機構的保守作風，積極致力于對環境貿易關系的協調 ，在對條文用語的解釋上，明顯地放松了標準，更加注重了環境保護的需要。
1、 可用竭的天然資源
根據立法背景和通常理解，對“可用竭的天然資源”一詞的合理解釋應是諸如煤、礦產品等有限的資源，而不是其他可更新、可再生的資源甚至生物資源。但在GATT后期就開始體現出體現了對該詞語寬泛、擴大解釋的趨向。
在WTO受理的第一起上訴案中，專家組和上訴機構均認為，清潔空氣屬于20條意義上的可用竭的天然資源，資源的可再生性不能成為反對構成可用竭天然資源的理由 ，初步體現了DSB在環境貿易措施保護對象的范圍的放松傾向。而1998年WTO上訴機構對海龜案的最終裁決報告可以說是全面表述了DSB在此方面所持的立場。上訴機構解釋到：首先，根據條約文字，可用竭的天然資源與可再生的資源以及生物資源并不相互排斥，活的物種雖然從理論上來講可以再生，但由于人類的活動，也是可以耗盡窮竭并滅失的。其次，條約解釋應遵循同時代發展（contemporary development）的原則，WTO協議的序言明確提出了可持續發展和保持與維護環境的重要性，：現代國際公約和宣言經常把天然資源看作兼指有生命和無生命的資源，在這種情況下，GATT 1994第20條（g）項解讀為僅指養護可用竭的礦產或無生命資源，未免太落伍了；再者，前此GATT 1947通過的兩個專家組報告（1982年的美國禁止從加拿大進口金槍魚案和1988年的加拿大影響鯡魚和鮭魚出口案）都認為，魚類作為有生命的自然資源屬于可用竭的天然資源；最后，上訴機構注意到所有當事方和參加的第三方都承認其可用竭性和本案所涉五種海龜已都列入《野生動植物瀕危物種的國際貿易公約》的事實。根據海龜案上訴機構報告第129—132段。 可以看出，上訴機構在此充分運用了條約解釋的方法，如通常含義、立法變遷、條約的后續實踐、其他國際法源源的發展、爭訴方的特定情況，對“可用竭的天然資源”的解釋范圍大大放松了，雖未明言環境保護的目標，但已具保護之實，為在WTO框架下締約國合法合理地實行環境貿易措施提供了很大的適用空間，充分表明，“至少在目前情況下，WTO依然是解決國際貿易爭議乃至與其他議題交叉爭議的良好場所” 。
2、 “必需”
在GATT/WTO很多規則中都涉及到，它（必需）是指不能夠選擇符合GATT的措施或者沒有與GATT較少抵觸的措施時才可以采用這項措施 ，換言之，援用該款必須首先證明本國采取的措施是達到保護人民動植物健康目的唯一手段。在1990年泰國香煙案中，專家組認為可供泰國選擇的既符合GATT規定又符合保障人民生命健康目的的措施很多，如危險標記標識、禁止香煙廣告、維持煙草專賣等等，因此泰國對美國香煙的進口加以限制不是必需的，不能適用B款。這一理解在其后的91年美國禁止從墨西哥進口金槍魚案、韓國牛肉案和美國汽油規則案中均得以堅持和貫徹。事實上，在絕大多數情況下，專家組總能設想出一種既與GATT相符有能達到被訴方相關目的的替代措施，因而如果嚴格適用，幾乎沒有什么措施能夠通過“必要性審查” 在這種情況下，不少成員方對WTO能否承擔起合理審查一國環保貿易措施合法性的問題表示擔憂。
值得注意的是，在最近的加拿大訴歐盟石棉案中上訴機構對“必需”的認定標準有了很大變化：“WTO成員有權決定他們認為合適的健康保護水平，法國選擇的保護水平是阻止石棉產生的健康風險擴散，石棉禁令是達到這一目的所必需的。而‘控制使用石棉（加拿大所訴稱的）’的措施不足以實現法國所確定的健康保護水平，并非是可以合理獲得的替代措施” 。 我們可以這樣推導出，WTO爭端解決機構在考察必需的時候，已經開始從其“是否是專屬的與WTO規則唯一相符或損害程度最小的措施”的審查標準逐步過渡到“該措施是否可用于實現被訴方所確立的公共健康保護水平”。 存在兩個衡量因素，一是所稱的替代措施在多大程度上可以有助于實現希望達到的目標；二是所追求的共同利益或共同價值越至關重要，就越容易接受用以實現那些目標的措施是必要的 。
3、 有關及有關的措施
在GATT的專家組實踐中，對“必須”（necessary）和“有關”(relating to)其實并未明確加以區分，專家組在對“有關”進行解釋時，往往沿襲了對B款“必需”的解釋思路和判斷標準。在WTO后的爭端解決實踐中，這個問題終于得到了澄清。在汽油規則案中，上訴機構批評了專家組違反了條約解釋的基本原則，“第20 條中各項使用的不同措辭體現了不同的立法意圖，對‘必須’和‘有關’應有不同的理解” 。同時上訴機構認為有關的措施是指一國為了環境保護目的而頒布的被指責為限制貿易的政策、法規、命令，而不是指包括在該法令政策中的具體方式和手段，所以在該案中，應考察“有關的措施”——汽油規則的主要目的是否是保護資源，而不是先驗地考慮對進口汽油給予相對于國產汽油“較低待遇”的主要目的旨在保護清潔空氣免受污染。
1998年的加拿大鯡魚和鮭魚出口案的專家組報告可以說是全面的闡述和體現了WTO爭端解決機構在對G項上的適用原則：“第20條G款不僅包括對養護可用盡的自然資源必需的措施，也包括范圍更為廣泛的有關措施。只要所采取的措施的首要目的（primarily aimed at）旨在保護可用盡的自然資源，即便此種措施在客觀上并不能有效地保護可用盡的自然資源，也仍可解釋為有關的措施” 。可以說，WTO爭端解決實踐在三個方面降低了成員方援用20條G款的難度：1、“有關的措施”的范圍大大擴大，對有關的解釋突破了以往對必需解釋的限制；2、有關的判斷標準得以放松，專家組和上訴機構審查的對象是措施與環境保護目的的相關性而不是措施中包含的具體內容（往往是造成歧視效果的元兇），同時，對“主要目的”的解釋從以往一貫堅持的“直接聯系”過渡到只要存在“一定真實、密切的合理聯系”即可；3、有關的非效果原則：只要認定了主要目的旨在保護資源，即使這種措施的實施在實際上并未達到聲稱的積極保護效果，也可被認為符合WTO對有關的要求。
4、 與限制國內生產或消費一同實施
在引用20條G款“與保護可用竭的天然資源有關的措施”為自己的貿易限制措施辯護時，需要同時充分“此類措施與限制國內生產和消費一同實施”的條件。何謂一道實施，實施的對象、效果等問題在不同的案件中專家組、上訴機構的理解也存在差異。在WTO首例上訴案——汽油規則案中上訴機構作出了相對明確的解釋：“要求該施加限制的措施，不僅是對進口汽油的也是對本國汽油的”，不是要求進行“效果判斷，也不是要求措施產生實際效果”，也就是說，G款要求的針對產品的限制措施，只要對于進口產品和國內產品都產生了公平(even handedness)而非歧視的影響，就可以認為是滿足了一同實施的要件，而不要求達到完全相同的限制效果。另外，“或”是一個反義連接詞，這表明，在“國內生產限制”和“國內消費限制”中，只要有某一項實施即可 。在海龜案中，上訴機構同樣根據這一標準審查了美國的第609條款對進口海蝦和國內捕蝦拖網船所撈到的蝦所施加的限制，得出了美國養護海龜的措施大體上是不偏不倚的，因而認定其滿足了“同限制國內生產一同實施”的條件。
（二） 域外管轄權/單邊措施的有效性
鑒于環境保護的整體性、一體化特點，為了更有效的保護環境，一國采取的限制貿易措施很有可能波及至其管轄范圍之外。一國能否用貿易限制的方式來保護在該國主權管轄范圍外的環境事項，從GATT到現在的WTO始終是一個飽受爭議而未獲澄清的問題。第20條的例外條款能否域外適用，只能去相關案件的審理結果中尋求答案。
在1991年的第一金槍魚案件中，專家組通過考察對20條B款的起草歷史，認為該條的起草者們集中關注的是進口國主權范圍內的為保障人類動植物生命或健康的衛生措施的使用，應限于有關國家的地域范圍之內；同時還引用了1990年泰國香煙案中的結論，認為如果每一締約方可單方確定其生命或健康保護政策，那么總協定將不再構成一個在所有締約方間貿易的多邊框架，可見專家組持絕對禁止的立場。在后續的1994年歐共體訴美國的第二金槍魚案件中，專家組的態度有所不同。專家組認為并沒有有效的理由支持GATT第20條只適用于締約方領域內的可用竭資源的保護，但只能對其自己的國民和船舶強制實施域外管轄 。言下之意是20條可以適用域外環境保護，但只能對本國國民發生效力并強制其遵守，對其他國家則無效，不能強迫他們改變他們主權管轄下的政策。在這里，專家組運用了國際法屬人管轄原則對20條的適用做了些許松動。遺憾的是，該案專家組在GATT全體會議上并未獲得通過，因而也就不具備拘束力。
在WTO的第一龍蝦海龜案中，上訴機構同樣沒有對于20 條的域外適用作出明確裁定，而是采取了一種靈活務實的方式，具體分析了該案中美國所采取措施的性質、實施方式等，指出了美國609條款在實施過程中存在的不合理及任意的歧視，避免了環境與貿易問題的直接交鋒。報告中寫道；我們沒有宣布過第20條（g）項是否暗示管轄上的限制，若有的話其性質或范圍。我們僅注意到，就本案所審理的特定情況而論，為第20條（g）項目的，在所涉的這些游動并瀕危的海洋物種與美國之間有著足夠的聯結（nexus）” （報告第133段） 。也就是說，出口國生產加工的行為所威脅到的環境事項（可用竭資源、人類健康等）如果與進口國存在足夠的聯結時，進口國可以域外實施20條規定下的貿易限制措施。當然，何謂足夠的聯結，還需在爭端解決機制的實踐中加以確立。盡管對于域外效力，WTO沒有明確答復，但是它卻“透露”了一些與以往不同的“信息”，在某種程度上，可以被理解為是傾向于環境保護的“信息” 。這也是盡管美國敗訴，卻對上訴機構報告中體現出對于環境貿易措施的審查方式表示歡迎的原因。海龜案的判決也引起了不少成員國的擔心和疑慮，認為它認可了單邊環境行動的合法性，給一國采取單邊貿易措施開了方便之門，這種憂慮不無道理。不過值得注意的是，在2000年的石棉案中，上訴機構首次肯認了非違反之訴也可以適用于環境貿易措施，也就是說，即使一國的單邊貿易措施被認定符合WTO，受損方也可以基于WTO第23條第1款B提出非違反之訴，要求對其造成的貿易利益的傷害進行協商和賠償，從而在一定程度上抑制成員國的單邊環境行動的泛濫，相當于起到了一個安全閥的作用。目前這方面還未有案例出現，對非違反之訴在環境貿易關系領域中的適用我們將拭目以待。
（三） 國際法尤其是國際環境法規范在WTO內的效力
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