[ 朱春燕 ]——(2005-3-11) / 已閱24552次
行政法基本原則之探討
——行政公開參與原則的原理構析及其應用淺評
作者:朱春燕(中國政法大學)
摘要：行政法基本原則是指導和規范行政法的立法、執法以及指導規范行政行為的實施和行政爭議的處理的基礎性法則，是貫穿于行政法具體規范之中，同時又高于行政法具體規范體現行政法基本價值觀念的準則。 我國行政法的基本原則經歷了從行政管理原則到行政活動原則的探討和發展。現代社會，我國基本上確定了行政法治的基本原則。這一基本原則又可概括為行政合法原則（包括職權法定、法律優越、法律保留原則）；行政合理性原則（包括比例原則和信賴保護原則）；以及行政程序正當原則（包括公平公正原則、公開參與原則等等）。本文將對行政公開參與原則的原理構析和內容分析進行探討。
關鍵詞：行政公開 參與原則
一、 行政公開原則
（一）行政公開原則的含義及其原理構析
行政公開原則是行政法的基本原則之一。其基本含義是：政府行為除依法應保密的以外，應該一律公開進行；行政法規、規章，行政政策以及行政機關作出影響行政相對人權利、義務的行為的標準、條件、程序應依法公布，讓相對人依法查閱、復制；有關行政會議、會議決議、決定以及行政機關及其工作人員的活動情況，除依法應保密的以外，應允許新聞媒介依法采訪、報道和評論。
行政公開原則的依據規定在我國《憲法》第27條第2款中：“一切國家機關和國家工作人員必須依靠人民的支持，經常同人民保持聯系，傾聽人民的意見和建議，接受人民的監督，努力為人民服務。”而公開各項行政活動就是接受人民群眾監督的前提條件，也是行政機關及其工作人員的工作準則。
西方國家由于天賦人權說的影響，很早就開始注重通過憲法來保護公民的基本權利，特別是現代社會，行政權的范圍不斷擴大，公民生活及社會運作的各個方面無不受到行政機關的控制和影響，而行政機關作為單方面的行為，最容易被濫用而導致侵犯公民權利。在這種情況下，監督行政機關，保障公民的權利的要求越來越迫切，于是公民的知情權也上升到基本權利的高度從而獲得了憲法的保障。1949年德國基本法第5條規定“人人有自由采訪可允許報道的知情權。”美國在20世紀50年代根據正當法律程序原則制度了《情報自由法》等直接規定了公民的知情權。正因為如此，行政機關在其行政管理活動中公開自己的行為，接受群眾監督，以防止其濫用權利，保證依法行政，便成為法治時代的要求。
行政公開重要性之原理在于它是防治腐敗最好的防腐劑。不公開、不透明的暗箱操作既是審判活動中滋生巨大腐敗的溫床，使得在其中許多環節上使權力的黑手有機可乘，也是引發行政相對人不滿的直接原因：審判不公開、不透明。使得許多申請人和社會公眾對審判結果的合法性和公正性產生了強大的不信任感。貫徹行政公開原則，實行行政公開，把政府的所作所為公開出來，將事情擺到桌面上，也就意味著監督可以從口頭落實到實處，意味著原先罩在公民頭晌主任的光環不在虛無縹緲，意味著行政領導人和手中擁有一定實權的人員利用職權索賄受賄，濫用職權謀取權利，從而推動廉正建設。因此，“暗箱操作容易滋生腐敗，而公開行政是最好的防腐劑，已經成為法治國家的共識。”( 王名揚：《美國行政法》 中國法制出版社1995年版 第959頁)
（二）行政公開原則的內容及其在我國的應用評析
從理論上講，行政管理活動中的有關行政事務的事項，只要不涉及國家機密、商業秘密和個人隱私，都應該向社會公眾或特定的私人公開。從行政過程論的角度來分析行政公開的內容，具體可以細化為如下幾個方面：
1．公開是原則，不公開是例外。對政府行為應該依法保密的則不予公開，包括國家秘密和個人隱私
2．行政機關擁有的某公民個人材料無條件地向該個人公開，除法律規定的除外
3．行政機關頒布的一切涉及公民權利義務的規范性文件必須公開，未經正式發布，不發生法律效力
4．凡要求公民承擔的義務，包括公民在提出各種申請時應劇本的條件登記程序都必須全部具體列舉、公布、通知，不能在公民提出申請時一次又一次地提出新的條件和要求
5． 凡涉及公民基本權利義務的行政決定必須公布和通知。
6． 公民有權要求政府提供咨詢
7． 財務公開等等
根據行政公開原則的指導，在具體的行政管理活動中推行行政公開，我國政府采取了一系列行之有效的措施，具體表現在：
一是實行法律、法規、規章公開。不管是行政法規、行政規章等的立法都要經過“立項——起草——審查——決定與公布——備案”的立法程序，其中“公布”特別要在法定傳媒上公布就是行政公開原則的具體體現；
二是重大決策過程公開，特別是涉及公民基本權利義務的行政決。如我國《行政處罰法》第31條規定：“行政機關在作出行政處罰決定之前，應當告知當事人作出行政處罰決定的事實、理由、及根據，并告知當事人依法享有的權利”。 再如我國《行政許可法》第五條第二款規定：“有關行政許可的規定應當公布；未經公布的，不得作為實施行政許可的依據。行政許可的實施和結果，除涉及過節秘密、商業秘密或者個人隱私的外，應當公開。”
三是財務收支情況公開。這主要體現在法院訴訟費用的收取標準應該透明；行政機關對當事人進行罰款應當開具罰款收據，并將罰款上繳國庫；行政機關的平時活動經費都要經過嚴格標準的審批等等
四是干部任職公示。對于國家而言，領導人的更替都會即使公布；對于各界政府機關而言，領導人的任免也要進行及時公布和通知并接受群眾的監督.
但是，在行政公開的過程中，也存在著一些問題，一是，國家尚未指定和有關信息公開的立法，公開的范圍、內容的法律責任還不明確，是否公開主要還是依賴于行政機關的態度；比如對于政府很多的行為新聞媒體的采訪甚至到采訪的每一個問題都要經過行政機關的批準。二是，公開的形式意義大于實質意義，公開的方式缺乏法定的標準，比如行政機關干部人員任免的公開更多僅是公開名單而對于任免的條件透明度卻遠遠不夠。三是，對于已經公開的事情，缺乏反饋的渠道和監督措施，使公開的制度效用難于全面發揮。這些都也許可以主要歸結于公開制度無法可依，而只存在一個原則指導上，這也應該是原則指導具體實踐的缺陷所在吧。
但總而言之，行政公開原則是實現人民民主不可或缺的一步，是保障行政機關依法行政的重要一環。它有利于公民直接參與國家和社會事務的管理，有利于加強對國家行政機關及其國家工作人員實行有效的監督，也有利于消除腐敗的根源以推動廉正建設。只有實行執行正公開，才能使行政相對人對行政主題的行為實行真正的監督，從而促使行政主題嚴格依法行政。缺少行政公開，人們就無從了解行政機關在依據什么行政，在怎樣行政，也就不能有效地監督行政機關的行政行為，行政機關也就失去了依法辦事的壓力和動力，依法行政也就缺乏有效的保障。
二、 參與原則
（一） 參與原則的含義和及其原理構析
行政參與原則是指行政主體在實施行政行為過程中，行政相對人有權參與行政過程，并有權對行政行為發表意見，而且有權要求行政主體對所發表的意見予以重視。公民直接參與行政活動，不僅體現人民當家作主的精神，也使行政機關在行政活動中能夠充分、直接聽取公民意見，以避免錯誤和違法，同時有利于公民加強對行政的監督。
行政參與原則重要性之原理在與它是社會發展的必然產物。首先，參與是發展中人權觀的體現。現代人權保障制度是以法律肯定公民的積極地位為前提而建立起來的。“從承認個人自由，到承認收益權，再到許可參政權為基本權利或人權，這是人類對人權認識的歷史發展過程。”(王世杰、錢端升：《比較憲法》 中國政法大學出版社1996年版 第7頁) “參政權是現代人權的靈魂，參與行政的權利則是參政權的自然延伸。”( 金國坤：《依法行政的現實基礎——影響和制約政府依法行政的因素分析》 第149頁) 在國家機關作出各項實體權利決定時，公民只有享有充分的陳述意見、辯論等的參與機會，才可能真正捍衛自己的人格權等基本人權。其次，參與行政也是現代國家職能轉變的必然結果。現代社會，國家職能不再局限于消極保障人民不受國家的過度侵害之自由的“夜警國家”；而在于要求國家相應地轉向為公民謀取各種福利，提高生存質量的“福利國家”。這種性質的國家職能的實現必須聽取公民的意見，因此，公民參與行政程序也是實現國家職能的需要。
（二）我國已建立的參與原則及其簡要評析
我國《憲法》第2條明確規定“中華人民共和國一切權力屬于人民。人民依照法律規定，通過各種途徑和形式，管理國家事務，管理經濟和文化事業，管理社會事務。”③ 這是憲法賦予公民的一種權利。憲法同時還規定，行政機關跟其他國家機關一樣，要傾聽人民的意見、建議，接受人民的監督，為人民服務，要經常同人民保持密切的聯系。現在我國已建立的參與原則主要體現在以下幾個方面：
1．在作出影響公民基本權利義務決定時必須聽取公民的意見。如《行政處罰法》第32條規定：“當事人有權進行陳述和申辯，行政機關必須充分聽取當事人的意見，對當事人提出的事實、理由和證據，應當進行復核；當事人提出的事實、理由和證據成立的，行政機關應當采納。”
2．行政機關制定各種影響公民權利義務的規范應建立公平聽證程序。聽證的程序在《行政處罰法》、《行政許可法》中對于聽證的事項和聽證的程序規則都有明確規定，要求聽證必須制作筆錄，并且要根據聽證筆錄來作出行政行為決
3．在作出具體影響公民權利義務的決定時，必須聽取當事人的意見。如根據《價格法》第23條：“制定關系群眾切身利益的公用事業價格、公益性服務價、自然壟斷經營的商品價
格等政府指導價、政府定價，應當建立聽證會制度，由政府價格主管部門主持，征求消費者、經營者和有關方面的意見，論證其必要性、可行性。”而開創價格聽證程序先河的應該當屬鐵道部關于春運期間部分旅客列車實行票價上浮的行政行為舉行聽證。
據報道，河北三和時代律師事務所律師喬占祥向鐵道部申請行政復議，質疑鐵道部2001年春運期間部分旅客列車實行票價上浮的行政行為。喬占祥認為，火車票價關系千家萬戶，關系國計民生，應屬于重要的公益性服務價格，屬于政府定價范圍。如果要調價，根據價格法第23條的規定，應當建立聽證會制度，征求消費者的意見，但是鐵道部決定2001年春運期間部分火車票價上浮方案時，沒有依法舉行聽證會。
這一案件在群眾中引起了強烈的反響，要求參與行政行為的過程已經成為廣大人民群眾的呼聲。2001年12月9日，廣東省率先舉行了2002年春運期間公路客運票價是否上漲的價格聽證會，將價格聽證從紙上落到了實處。2002年月2日，國家計委組織了部分旅客列車實行政府指導價格的聽證會。通過聽證會，把利益相關人引入政府的價格政策程序，也進一步提高了我國價格決策的民主性，同時，也是公民參與行政的典型表現。
由此可看出，行政參與原則的核心應該是公平聽證。行政主體在作出對當事人的不利決定時，必須聽取當事人的意見，舉行聽證程序，不能片面認定事實，剝奪對行政相對人陳述、申辯的權利，這是行政參與原則的核心要求，也是保證相對人有效參與行政程序的前提條件。但是在具體的實踐中，作為剛剛立法規定時間不長的聽證貫徹得還不夠充分，參與原則普及性不廣，聽證程序的應用范圍過窄，聽證筆錄制作的不夠嚴謹，并沒有嚴格根據聽證筆錄作出決定，聽而不證、證而不聽的情形時有發生。我國的行政參與原則特別是聽證程序的貫徹還任重而道遠啊！
積極參與行政是維護行政相對人合法權益的重要途徑，參與使行政相對人在行政政策或決定作出以前充分發表意見，影響或改變行政機關的決定，從而避免違法不當的行政決定并給當事人造成難以彌補的損失。公民主動參與行政政策 過程將對行政機關依法行政具有巨大的推動作用。同時，行政參與原則也使得行政公開原則更有意義。沒有參與原則，公開原則充其量只是讓行政相對人知曉而已，行政相對人還只是“可知而不可為”，其民主權利依然無法真正實現！
