[ 譚世貴 ]——(2001-2-15) / 已閱18680次
中國司法機構改革研究
譚世貴
1997年召開的中國共產黨第十五次全國代表大會提出了“依法治國，建設社會主義法治國家”的偉大號召，同時明確要求“推進司法改革，從制度上保障司法機關依法獨立行使檢察權和審判權”；1998年中央行政機關即國務院進行了建國以來力度最大的機構改革，目前省級行政機構改革正在緊張有序地進行。這一切，使得司法機構改革迫在眉睫，再也不能無動于衷了。為此，筆者不揣冒昧，在認真分析我國司法機構現狀的基礎上，提出改革原則和初步構想，以期對我國即將進行的司法機構改有所裨益。
一、中國司法機構現狀的基本分析
建國以來，我國司法機構經過變革和發展，已形成了一個龐大的司法體系。按照大家的普遍看法或者從訴訟的角度來看，我國的司法機構包括公安機關、國家安全機關、人民檢察院和人民法院。在訴訟活動中，公安機關和國家安全機關擔負偵查職能，其中公安機關負責危害公共安全罪、破壞社會主義市場經濟秩序罪、侵犯公民人身權利罪、侵犯財產罪和妨害社會管理秩序罪等大多數犯罪案件的偵查工作；國家安全機關負責危害國家安全犯罪案件的偵查工作；人民檢察院既擔負偵查職能、起訴職能，又擔負法律監督職能，負責國家工作人員貪污賄賂犯罪和瀆職犯罪等職務犯罪案件的偵查工作和所有公訴案件的審查起訴工作，并對公安機關和國家安全機關的偵查活動、人民法院的審判活動和判決裁定的執行活動是否合法進行法律監督；人民法院擔負審判職能，依法對刑事案件、民事案件和行政案件進行審判。應當肯定，我國司法機構在保障經濟建設和社會穩定，維護國家、集體利益和公民合法權益方面發揮了極其重要的作用，但隨著社會主義市場經濟體制的建立和發展以及司法實踐的深入進行，其自身的弊端和與外部環境不相適應的問題已日益明顯和突出。主要表現在：
（一）人民檢察院作為國家法律監督機關名不符實
按照列寧的法律監督理論和前蘇聯檢察制度的模式，新中國成立之后便設立了人民檢察機關。1949年頒布的《中央人民政府組織法》規定：“最高人民檢察署對政府機關、公務人員和全國國民之嚴格遵守法律，負最高的檢察責任”，1954年頒布的第一部憲法將最高人民檢察署改稱最高人民檢察院，并規定它“對于國務院所屬各部門、地方各級國家機關、國家機關工作人員和公民是否遵守法律，行使檢察權”。這些規定無疑都體現了檢察機關的法律監督性質。文化大革命中，人民檢察機關被砸爛和取消。1978年我國重建人民檢察院，1982年頒布的我國現行憲法第129條明確規定“中華人民共和國人民檢察院是國家的法律監督機關”。這是我國檢察機關與資本主義國家檢察機關的重要區別，也是我國檢察制度的顯著特色，對于維護社會主義法制的統一和尊嚴具有極其重要的作用。但在具體立法上，人民檢察院的法律監督性質并未得到全面體現，其監督的范圍僅限于訴訟領域，而在立法領域、行政領域對憲法和法律、法規的執行和遵守情況并無監督權。換言之，按照刑事訴訟法、民事訴訟法和行政訴訟法的規定，人民檢察院僅有權對刑事訴訟、民事審判活動和行政訴訟實行法律監督，因此人民檢察院實際上只是一個訴訟監督機關，而難以成為名副其實的法律監督機關。此外，按照人民檢察院組織法和刑事訴訟法的規定，檢察機關有通知立案權、通知糾正違法權，但被通知機關不執行檢察機關的通知，檢察機關便束手無策，無權采取進一步的措施，從而也使檢察機關的監督流于形式。
（二）人民法院和人民檢察院未能真正獨立行使審判權或檢察權
我國憲法確立了審判機關、檢察機關與同級人民政府平等的法律地位，而且明確規定人民法院、人民檢察院依照法律規定獨立行使職權，不受行政機關、社會團體和個人的干涉。但由于人事、財政體制和工作機制上的原因，因而憲法規定的原則難于落到實處。首先，按照人民法院組織法和人民檢察院組織法的規定，地方各級人民法院和人民檢察院的領導人員、審判員、檢察員以及審判委員會委員和檢察委員會委員均由本級人民代表大會及其常務委員會選舉或任命，但根據黨管干部的原則，在上述人員提交選舉或任命前，須由本級黨委討論同意。同樣，上述人員的免職亦由本級黨委或其組織部門向人大提出。而政府的領導人員在本級黨委的組成人員中通常占大多數。因此，在地方黨委或政府實際上握有司法人員升降去留大權的情況下，司法人員就不愿意冒丟“烏紗帽”的危險去獨立行使職權。其次，地方各級人民法院和人民檢察院的經費列入本級政府預算，由財政撥給。在這樣的財政體制下，司法機關也不可能冒“無米之炊”或“少米之炊”的危險去獨立行使職權。再次，我國縣級以上各級黨委均設有政法委員會，而且大都由公安廳（局）長任書記，由法院院長和（或）檢察長任副書記，或者由一名省（市、縣）委常委任副省（市、縣）長兼政法委書記，分管政法工作。在實際工作中，人民檢察院和人民法院遇有重大疑難或復雜的案件都要提交政法委員會，由其協調、研究并提出處理意見。因此，在這種工作機制中，指望人民法院和人民檢察院依法獨立行使職權，很難說還有多少實際意義。由于地方和部門保護主義對司法工作的干擾嚴重，因此一段時間以來，一些案件審判質量不高，特別是少數經濟、民事案件審判不公，少數司法人員辦關系案、人情案、金錢案的現象十分突出，①執行難的問題日益嚴重，從而引起人民群眾的強烈不滿，司法機關在人民群眾中的威信急劇下降，司法信任危機隨之產生和擴散。
（三）司法機構臃腫龐大，司法人員素質偏低，司法效率不高
1992年，我國人口為11.66億人，全國各級人民法院共有審判人員約14萬人，平均8300多人中便有一名法官，而同期英國人口為0.58億人，其正式法官數量為500多人，即每11多萬人中才有一名法官。②我國各省、自治區、直轄市高級人民法院的法官一般為200人至300人，而美國州最高法院僅配置法官5人至9人，其中包括首席法官１人；我國最高人民法院的法官達數百人，而美國聯邦最高法院僅有法官９人，其中包括首席法官１人。③我國司法人員雖然數量眾多，但是素質偏低。據報載，1997年全國法院系統25萬名干部中，本科層次的占5.6%，研究生只占0.25%；檢察系統18萬名干部中，本科層次的占4.0%，研究生只占0.15%。④而國外大部分國家的法官、檢察官都是法學本科畢業。由于法官、檢察官素質偏低等原因，因此我國司法效率不高。例如1997年全國各級法院有審判人員（不含書記員、法警和其他干部）17萬余人，當年審結各類一審、二審、審判監督案件5673868件，平均每人審結33件，每人每月審結2.87件；全國各級檢察院的檢察人員（不含書記員、法警和其他干部）約16萬人，當年共辦理批捕、起訴和自行偵查案件共878432件，平均每人辦案5.49件，每人每月辦案僅0.45件。⑤
（四）司法機構在工作機制上與行政機關雷同，不符合司法工作的特殊性要求
由處理各種訴訟案件和復雜糾紛決定了，司法工作有其特殊性，必須對其進行科學的管理，并將司法工作和行政工作嚴格區分開來，但幾十年來我國卻逐步形成了行政化的工作機制。長期以來，人民法院對案件的審判通常由獨任庭或合議庭審理并提出處理意見，然后報庭長審核和院長審批，重大、復雜或疑難案件由院長提交審判委員會討論決定；下級人民法院審判案件，如遇重大、疑難或復雜的案件，往往向上級人民法院請示，由上級人民法院作出指示，然后下級人民法院按照指示作出判決。這些做法明顯帶有行政工作色彩，與世界各國通行的法官獨立原則以及我國憲法確定的上下級法院之間為審級監督關系而非領導關系的原則相悖，不符合司法工作的特點，難以實現司法公正。
（五）司法機構的某些權力缺乏制約和監督，容易產生權力濫用和司法腐敗
人民檢察院是國家法律監督機關，依法有權對公安機關和國家安全機關的偵查活動是否合法進行監督，但人民檢察院自己又對國家工作人員職務犯罪的案件進行偵查。雖然人民檢察院內部作了分工，即反貪污賄賂機構和法紀檢察機構分別負責貪污賄賂案件或瀆職案件的偵查工作，審查批捕機構負責該類案件的審查批捕工作，審查起訴機構負責該類案件的審查起訴工作，各工作機構之間實現了一定程度的制約和監督，但該類案件的立案偵查（包括采取重要的偵查行為）、審查批捕和審查起訴一律由檢察長決定，重大案件還應提交檢察委員會討論決定。因此在這種情況下檢察機關的內部制約和監督很難說還有多少的實際意義。又如，按照民事訴訟法的規定，人民檢察院有權對民事審判活動實行法律監督，其方式為最高人民檢察院對各級人民法院已經發生法律效力的判決、裁定，上級人民檢察院對下級人民法院已經發生法律效力的判決、裁定，發現有法定情形之一的，應當按照審判監督程序提出抗訴；人民檢察院提出抗訴的案件，人民法院應當再審。而對于人民法院的執行工作，則法律并未賦予人民檢察院以監督權，從而形成了監督的空白。這種不受監督的權力既會導致腐敗的產生，同時也會導致執行難問題的出現。試問，法院自己審判自己執行，缺乏監督，沒有壓力，能夠雷歷風行地執行嗎？答案顯然是否定的。因此執行難既有社會原因（如地方保護主義的干擾和影響）和法律原因（如沒有強制執行法），但也有體制原因。這應當引起我們的高度重視。
二、我國司法機構改革應遵循的原則
對我國司法機構進行改革，除要正確地認識它所存在的問題和弊端外，還必須堅持和遵循科學、合理的原則，才能做到方向明確，方案可行，達到預期的效果。黨的十五大提出了“依法治國，建設社會主義法治國家”的治國方略，九屆全國人大二次會議通過的《中華人民共和國憲法修正案》又將“依法治國，建設社會主義法治國家”寫進了憲法，這為司法改革指明了方向和提供了憲法依據。因此，進行司法機構改革，必須符合依法治國的總要求，并在此前提下遵循以下幾項原則：
（一）有利于司法公正的原則
司法公正是司法機構的生命和靈魂，是實施依法治國方略的關鍵和保障，同時追求司法公正是司法工作的永恒主題。那么，什么是司法公正呢？公正，即公平和正義，歷來被視為人類社會的美德，是人類孜孜以求的崇高理想。雖然“關于永恒公平的觀念不僅因時因地而變，甚至也因人而異，它是如米爾柏格正確說過的那樣，‘一個人有一個理解’”，⑥“正義具有一張普洛透斯似的臉，變幻無常，隨時可呈不同形狀，并具有極不同的面貌”，⑦但隨著人類社會的發展，人們已通常將正義視為法律制度應當具備的優良品質，法律只能在正義中發現其適當的和具體的內容，而理想的法律往往又成為正義的化身。⑧而關于正義的外延，則普遍地認為應當包括實體正義和程序正義。由此司法公正無疑包括實體公正和程序公正兩個基本方面。所謂實體公正，又包括案件事實真相的發現和對實體法的正確適用兩個內容，其中發現案件事實真相是正確適用實體法的前提，這就要求首先必須正確地認定案件事實，因為如果事實發生偏差，必然導致法律適用的錯誤，而正確適用法律則是實體公正的根本要求，因為只有適用法律正確，人們依賴法律而具有的權利和義務才能最終得到實現。所謂程序公正，主要是指訴訟程序、訴訟方式、訴訟步驟具有正當性和合理性，訴訟參與人在訴訟過程中受到公平的對待。現代各國訴訟法普遍確立的舉證、回避、辯護、無罪推定、自由心證、公開審判等原則和制度就是程序公正的必然要求和主要體現。毫無疑問，我國司法機構改革必須有利于司法公正的實現。因此，在我國司法機構的設置、職能和工作機制中，凡是有利于實現司法公正的，就應當予以保留和堅持；凡是不利于實現司法公正或妨礙實現司法公正的，就應當堅決予以改革和完善。
（二）保證司法獨立的原則
司法公正和司法獨立密切相連。其中，司法公正是目的，司法獨立則是保證。很難設想，司法機構和司法人員在辦案過程中受到了外部勢力的干擾、影響或染指，它還能保持客觀態度進而作出公正裁判！實踐證明，離開了司法獨立，司法公正便是一句空話。由此可見，司法能否公正，主要依賴于司法是否獨立。這樣，司法獨立便成為現代各國重要的憲法和法律原則。例如，美國憲法第三條第一項規定：“合眾國的司法權屬于最高法院及國會隨時制定與設立的下級法院”。法國1791年憲法第五章第一條規定：“在任何情況下，司法權不得由立法議會和國王行使之”。日本國憲法第七十六條第一款規定：“一切司法權屬于最高法院及由法律設置的下級法院”。德國在1877年頒布的法院組織法則明確規定：“審判權只服從法律，由法院獨立行使”。我國憲法規定，人民法院、人民檢察院依照法律規定獨立行使審判權、檢察權，不受行政機關、社會團體和個人的干涉。為了貫徹這一憲法原則，人民法院組織法、人民檢察院組織法和三大訴訟法又作了相應規定。鑒于我國司法機關未能真正獨立行使職權的實際情況，黨的十五大報告明確提出，要“推進司法改革，從制度上保證司法機關依法獨立公正地行使審判權和檢察權。”為此，我國進行司法機構改革，必須以保證司法獨立為重要目的，即通過改革，使司法機關能夠有效地擺脫和抵制外部勢力的干擾和影響，從而實現獨立辦案，公正司法，有效地維護社會主義法制的統一和尊嚴。
（三）以權力制約權力的原則
自國家和階級產生以來，權力便具有極大的誘惑力和腐蝕力。英國思想家羅素在他的名著《權力論》中指出：“愛好權力，猶如好色，是一種強烈的動機，對于大多數人的行為所發生的影響往往超過他們自己的想象”。因此，只要有國家和國家權力存在，掌握權力的人就可能以權謀私，進行權錢交易。正如英國歷史學家約翰.阿克頓所說的那樣：“一切權力必然導致腐敗，絕對的權力必然導致絕對腐化”。那么如何克服權力的誘惑力和腐蝕力呢？資產階級著名思想家孟德斯鳩曾一針見血地指出，“從事物的性質來看，要防止濫用權力，就必須以權力制約權力”。⑨因此，要防止以權謀私、權錢交易的腐敗現象發生，就必須對權力進行制約和監督。這就要求我們在對司法機構進行改革時，必須認真考慮以權力制約權力的問題，建立有效的制約和監督機制，以防止司法人員濫用權力，以權謀私，損害司法公正，危害國家和人民的利益。
（四）精簡、統一、高效的原則。鄧小平同志早在1982年就尖銳地指出：“精減機構是一場革命。......如果不搞這場革命，讓黨和國家的組織繼續目前這樣機構臃腫重疊、職責不清，許多人員不稱職、不負責，工作缺乏精力、知識和效率的狀況，這是不可能得到人民贊同的”。⑩黨的十五大報告亦明確指出，要“根據精減、統一、效能的原則進行機構改革，建立辦事高效、運轉協調、行為規范的行政管理體系，提高為人民服務的水平”。據此，1998年3月國務院向九屆全國人大一次會議提出了《國務院機構改革方案》并獲得通過。隨后國務院進行了機構改革，部委機構由原來的40個減少到29個，人員精簡50%，目前省級行政機構改革也正在進行，而且改革力度與國務院機構改革大致相當。與此形成強烈反差的是，我國的司法機關還在不斷增加內設機構（如不少地方的中級法院將刑事審判庭、民事審判庭、經濟審判庭一分為二，分別設置一庭、二庭）和擴編增員，以致我國的司法機關已變成世界上機構最龐大，人數最多（現全國法院系統已超過30萬人，檢察院系統已超過20萬人），而效率卻很低（如前所述）的司法機構。因此，我國司法機構改革也必須遵循精簡、統一、高效的原則，以實現司法資源的合理配置，切實提高司法人員的素質和司法工作的效率。
三、我國司法機構改革的初步構想
司法機構改革是一個系統工程，涉及到方方面面。限于篇幅，筆者僅就我國司法機構改革和改革后司法機構的職能轉換問題提出若干初步構想，供有關決策部門參考。
（一）將人民檢察院的反貪污賄賂機構及法紀檢察機構和行政監察機關合并，組建國家廉政機關，全面負責貪污賄賂和瀆職等國家工作人員職務上違法犯罪案件的查處工作，同時由國務院對地方各級廉政機關實行垂直領導。具體做法是：
１、在國務院之下設立廉政署。這樣做，一是借鑒香港設置廉政公署的成功經驗，使廉政署不僅是一個反貪污瀆職的機關，而且更是一個預防貪污和瀆職的機關，充分體現其在國家廉政建設和保持國家工作人員純潔性方面的職能作用；二是使它與國家另一個重要監督機關即審計署相對應，成為社會公眾易于認同的兩大監督機關。
２、由廉政署全面負責國家的反貪污賄賂和反瀆職工作。其理由，一是行政機關是國家政治、經濟、文化事務的管理機關，因此由行政機關負責貪污瀆職案件的調查、偵查工作是其管理國家政治事務的題中之義，實際上許多國家也是由政府負責這方面工作的，如英國、澳大利亞、瑞典、新加坡、泰國等；二是正如違反治安管理處罰條例的治安案件和危害社會治安、破壞公共安全的犯罪案件均由公安機關調查或偵查一樣，國家工作人員貪污瀆職的違法案件和犯罪案件也應由廉政署進行調查或偵查，以統一執法尺度，減少人財物耗費和案件移送的時間，從而準確及時地查處貪污瀆職案件；三是可以有效地解決目前檢察機關偵查貪污瀆職案件缺乏監督的問題（即檢察機關對公安機關的偵查活動是否合法實行監督，但檢察機關偵查貪污瀆職案件的活動是否合法，卻沒有哪個機關對其進行監督），從而防止檢察機關自身腐敗的情況發生。
３、借鑒海關、金融、郵電管理體制的成功經驗，建立國務院對地方廉政機關的垂直領導體制。這種體制的建立，既可以保證地方廉政機關不受當地黨委、政府和其他機關的干涉，從而獨立而充分地行使職權，有效地揭露和查處貪污瀆職案件，也可以使地方各級廉政機關對同級法院、檢察院的工作人員的貪污瀆職行為依法予以查處，從而形成行政機關對檢察權、審判權的有效制約，防范檢察領域和審判領域的腐敗現象。當然，對于各級廉政機關工作人員貪贓枉法、徇私舞弊等腐敗瀆職行為，檢察機關有權依照刑事訴訟法的規定通知同級廉政機關立案偵查，從而形成檢察機關對廉政機關的制約，進而在“一府兩院”之間建立起以權力制約權力的有效機制。
應當指出，建立這一新體制后，現行的監察機關和黨的紀律檢查機構合署的體制應當取消，以避免黨政不分，以黨代政的現象發生。同時，建立這一新體制后，刑事案件的偵查權便一分為三，即貪污賄賂和瀆職犯罪案件由廉政機關偵查，危害國家安全的犯罪案件由國家安全機關偵查，危害公共安全、破壞社會主義市場經濟秩序、侵犯公民人身權利、侵犯財產、妨害社會管理秩序等其他犯罪案件由公安機關偵查，從而實現偵查權由行政機關統一行使的目標，有利于檢察機關對偵查權的監督，進而保障國家法律的統一實施。
（二）賦予人民檢察院對所有法律（包括憲法）、法規的執行情況進行監督的權力，使檢察機關成為名副其實的國家法律監督機關。
憲法規定人民檢察院是國家的法律監督機關，但無論在立法上還是在實踐上，人民檢察院都無權對國家所有法律、法規的執行情況進行監督，它監督的范圍僅限于訴訟領域，在立法領域、行政領域對憲法和法律、法規的執行情況進行監督的權力則分別由全國人大常委會和監察機關行使。針對我國日益增多的違憲行為，有的同志建議設立憲法法院或憲法監督委員會。筆者認為，這純屬多此一舉。人民檢察院本來就是國家設立的專門負責監督法律實施的機關，因此只要對現行的人民檢察院組織法進行修改，增設人民檢察院對憲法、法律、法規的執行情況進行監督的職能，即可解決這一問題。具體應規定：（１）人民檢察院有權對所有法律、行政法規、地方性法規和行政規章進行審查，如發現全國人大常委會制定的法律與憲法相抵觸，國務院制定的行政法規與憲法、法律相抵觸，省、自治區、直轄市國家權力機關制定的地方性法規與憲法、法律、行政法規相抵觸，行政規章與憲法、法律、法規相抵觸，則最高人民檢察院有權提請全國人民代表大會或其常務委員會，省、自治區、直轄市人民檢察院有權提請本級國家權力機關進行審議并決定是否撤銷；（２）人民檢察院有權對所有法律的實施情況進行檢查（包括列席行政機關的會議，調閱行政機關的文件及會議記錄等資料），發現有關國家機關和單位有違法行為的，有權通知糾正或提出改進意見，接到糾正通知或改進意見的機關和單位，必須及時糾正或改進，并將糾正或改進情況報告人民檢察院。如果有關機關或單位無正當理由，拒不糾正違法或改進工作的，則檢察機關有權提請其上級機關或主管部門予以處理，必要時可以對有關人員予以紀律處分。實際上，這是把監察機關的執法監察職能劃歸檢察機關。這樣做的考慮是行政機關是國家權力機關的執行機關，對其執行法律、法令的情況應由國家法律監督機關進行外部監督，以避免監察機關內部監督所存在的監督不力的情況發生。上述兩項規定的確立，既解決了長期以來檢察機關的法律監督不到位的問題，又可以不再設立憲法法院或憲法監督委員會這樣新的機構，從而達到精簡、高效的目的。
（三）將民事、行政裁判的執行權由人民法院劃歸司法行政機關，撤銷人民法庭建制和精減審判人員，提高人民法院的專業化水平，并將人民法院確立為我國唯一的司法機關。
１、按照現行法律規定，民事、行政裁判均由人民法院負責執行。如前所述，這種自己裁判自己執行的體制缺乏監督制約，容易導致腐敗現象發生，因而必須進行改革。眾所周知，我國各級行政機關是國家權力機關的執行機關，負責執行國家權力機關制定的各項法律、法令（刑法、民法和三大訴訟法除外），同理也應負責執行人民法院適用法律、法令作出的判決、裁定；而且我國刑事訴訟法和監獄法規定判處死刑緩期二年執行、無期徒刑、有期徒刑的罪犯，由公安機關依法送交監獄執行，也說明了執行工作的行政性質。據此，筆者認為，民事、行政判決、裁定發生法律效力后亦應由司法行政機關負責執行。具體可考慮在司法部設執行總局，在省、市（地區）、縣司法行政機關設執行局、科、股作為執行管理機構并分別配置執行支隊、大隊和中隊具體負責執行工作，同時由人民檢察院對執行工作進行監督。
２、建國以來，由于強調審判工作要方便群眾，走群眾路線，因而逐步在鄉、鎮設置人民法庭，作為基層人民法院的派出機構。到1997年底，我國設有人民法庭1.5萬個，其審判人員共７萬多人。但客觀地講，這部分審判人員的水平普遍較低，由于遠離城市，信息不靈，其業務素質也難以提高，而且相當一部分鄉、鎮人民法庭的經費和審判人員的工資待遇由鄉、鎮解決，加之由于鄉、鎮人手少，工作涉及方方面面，因而審判人員經常被要求從事諸如計劃生育、扶貧幫困、催收公糧等行政性工作，從而人民法庭的權力日益鄉鎮化、行政化，很多地方的人民法庭實際上成為鄉、鎮的附屬機構，審判獨立無從談起。鑒于隨著經濟的發展，我國的交通和通訊狀況已發生了根本變化，原來為方便群眾訴訟而設立人民法庭的根據已不復存在，因此除個別邊疆省、區遠離縣城的鄉、鎮外，大多數鄉、鎮的人民法庭應當予以撤銷，以維護司法的獨立和尊嚴，利于司法公正。
３、根據憲法規定，審判機關由人民代表大會產生，對它負責，受它監督；各級人民法院的院長、副院長、庭長、副庭長、審判員、審判委員會委員均由本級人民代表大會選舉或由本級人民代表大會常務委員會任命，因而它們審判案件的權力來自國家權力機關的授權。而助理審判員則由本級人民法院任免，嚴格地講他們并不具有審判案件的法定權力，因此冠以助理審判員的職務是與其實際身份不相符的。筆者認為，在進行司法機構改革時，助理審判員的名稱應當予以取消，這部分人經考核符合條件的可以由國家權力機關任命為審判員，不符合條件的則應改任審判員（法官）的助手或調離審判崗位。
通過將執行權和執行機構劃歸司法行政機關、撤銷人民法庭和取消助理審判員等項改革，人民法院的審判人員可以精減近一半左右，由此人民法院的專業水平將大大提高，一支素質優良、人員精干的法官隊伍得以形成，從而為司法獨立和司法公正打下堅實的基礎和提供可靠的保證。為配合精減人員的改革，我國審判機關的職權亦應進行相應調整：一是取消人民法院依職權調查取證和采取財產保全措施的權力，即根據“誰主張、誰舉證”的原則和公平裁判的需要，人民法院不應主動進行調查取證和采取財產保全措施；個別證據確需人民法院調查收集的，必須由當事人提出申請，并由法院作出是否同意的決定。如果同意的，則應交本案審判人員以外的專門調查人員進行。二是取消人民法院自己主動提起審判監督程序的權力，即對于人民法院已經發生法律效力的判決和裁定是否需要再審應由當事人決定并提出申請或由上級人民檢察院提出抗訴，而不應由人民法院自己決定，以尊重當事人的處分權，維護生效判決和裁定的權威性。
４、長期以來，我國將公安機關、人民檢察院、人民法院均作為國家司法機關，這既和大多數國家司法權僅由法院行使的做法不相一致，也難以確立人民法院生效裁判的終局性和權威性，同時亦使公安機關、人民檢察院具有多重性質和多種身份，不利于其職能的正確行使。因此應對憲法和人民法院組織法有關條文進行修改，將人民法院正式確定為國家司法機關。
（四）改善黨對審判工作的領導，并將審判委員會改為咨詢機構，取消院長、庭長審批案件制度和案件請示制度，建立重大、疑難案件院長、庭長親自參加合議庭審判的制度，分步實行上級人民法院對下級人民法院的直接管理體制，建立司法獨立和司法公正的有效機制。
根據世界大多數國家的憲法和法律規定，司法獨立均包括以下三項基本含義：一是法院獨立審判，只服從憲法和法律，不受其他任何機關、團體和個人的干涉；二是每一個法院獨立審判，只服從憲法和法律，不受上級法院的干涉，對于下級法院裁判中的錯誤，上級法院只能根據當事人的上訴或申請，依照上訴審程序、再審程序或監督程序予以糾正；三是法官獨立審判，只服從憲法和法律，不受其他任何干涉（包括所在法院其他法官的干涉）。應當承認，只有包括上述三項基本含義的司法獨立才是真正的司法獨立，這樣的司法獨立才符合司法機關的特殊性，才能切實有效地實現司法公正。而我國憲法和法律規定的“人民法院依照法律規定獨立行使審判權，不受行政機關、社會團體和個人的干涉”原則與司法獨立原則還有相當距離，有關法律的一些具體規定和人民法院的某些做法則更是與司法獨立相沖突，從而嚴重地阻礙著司法公正的實現。
１、按照我國憲法和法律規定，人民法院依照法律規定獨立行使職權，只是不受行政機關、社會團體和個人的干涉，但是否可以受行政機關、社會團體以外的機關、政黨的干涉，則沒有規定。實際上，人民法院行使審判權經常受到同級黨委或黨委中的某個機構（如政法委員會）或個人（如黨委書記或副書記）的干涉，如政法委員會書記副書記親自出面協調某個重大、疑難案件的處理，以便公、檢、法三機關達成一致的意見，至于人民法院在審判中，當地黨政領導（很多地方是黨委副書記兼省長、市長、縣長、鄉長、鎮長）從地方利益甚至個人親戚朋友利益出發給法院領導或審判人員打電話、寫條子、作批示的情況更是相當普遍。毫無疑問，這樣的干涉是有害的，必然會妨害司法獨立，影響案件的公正處理，因此憲法和法律僅規定人民法院依法獨立行使職權，不受行政機關、社會團體和個人的干涉是不夠的，而應當規定不受其他任何機關、黨派、團體和個人的干涉。也許有人會說這和黨的領導不是矛盾嗎？其實，法院獨立審判和黨的領導是完全一致的。一方面，黨的領導是政治領導，黨制定司法工作的路線、方針和政策，向國家權力機關推薦法院領導和法官人選，并通過法院中的共產黨員發揮先鋒模范作用，而不應陷于具體的辦案事務；另一方面，法院嚴格依法辦案，嚴格執行黨領導制定的法律法規，就充分體現和堅持了黨的領導，而如果由于黨的某個組織或某個領導以言代法，以權壓法，從而導致法院不能依法公正辦案，那么這必然損害黨的領導而決不是維護黨的領導。
２、長期以來，我國人民法院一直實行庭長審核和院長審批案件的制度以及重大、疑難案件由審判委員會討論決定的制度。這表明，我國實行的是法院獨立而非法官獨立審判的制度。客觀地講，在人民法院內部實行集體負責的制度，有利于集思廣益，防止法官個人主觀擅斷，但其弊端也是十分明顯的：第一，一個案件除了由法官具體審理外，還要經過庭長審核和院長審批，重大疑難案件還要經過審判委員會討論才能作出處理決定，這將很容易造成行動遲緩、辦事拖拉、效率低下，不利于及時處理案件和迅速懲治違法犯罪行為，從而造成案件積壓，而且違法犯罪行為得不到及時處理，還將引發一部分人的僥幸心理，進而導致違法犯罪行為大量發生，這時司法機關不是增加辦案人員、擴充辦案力量、添置技術設備從而造成機構臃腫，人員膨脹，經費緊張，就是對違法犯罪行為只能任其發生而無能為力。如此，國家法制必將受到消蝕破壞，社會秩序亦將陷入紊亂。第二，一個案件的處理要由庭長審核和院長審批，甚至經過審判委員會討論決定，而上述人員并不開庭審理案件，只是在閱讀案卷或聽取審判人員的匯報后即匆忙作出決定，因此難免不浮于表面和失之偏頗而發生錯誤，加之上述人員或者因擔任領導人分工不同，或者來自內部不同的業務機構，對某個專業性很強的案件如何認定事實和適用法律往往知道不多或不甚熟悉，因而在發言和表決時容易意氣用事，發生錯誤。而一旦發生錯誤，由于決定是大家共同作出的，既很難區分責任，又難以進行糾正，最后往往由大家負責變成大家都不負責。長期以來，審判人員的責任感、使命感就會慢慢消失，冤假錯案也必然隨之日漸增多。第三，一個案件的處理由于有領導或集體把關，而且出了錯案也不用承擔責任，因此久而久之，審判人員便會自覺不自覺地產生依賴思想和無所謂心態，進而滋生惰性，不思進取，不注意學習和更新知識，從而也就不可能提高思想素質和業務水平。而如果沒有一支思想過硬、品質優良、精通法律、熟悉業務的司法人員隊伍，辦案質量將無法保證，司法獨立便無從談起，司法的客觀公正也就失去了最基本的保障。而實行法官獨立審判的原則，必將有效地改變這種狀況，有力地促進法官增強工作責任心，提高思想業務素質，并將責任制和冤錯案件的追究制度落到實處，進而保證各類案件得到公正處理。應當指出，實行法官獨立原則，就必須取消庭長審核和院長審批案件制度以及審判委員會制度。為保證審判質量，可以考慮在實行這項改革時，規定對于某些重大、疑難的案件，院長或庭長必須參加合議庭直接審理案件；同時將審判委員會改為審判咨詢委員會，該委員會由法院中的資深法官和法學專家組成，合議庭在審判中遇到重大、疑難案件而產生較大分歧時，可以提交該委員會討論提出處理意見供合議庭參考，但是否采納則由合議庭決定，以示負責。
３、自八十年代初期以來，我國法院普遍實行了案件請示制度，即下級法院在案件審理過程中，就案件的實體處理或程序問題以口頭或書面形式向上級法院請示，上級法院研究后予以答復的制度。最高人民法院于1986年3月24日和1990年8月16日下發了《關于報送請示案件應注意的問題的通知》和《補充通知》，對此加以規范，使之制度化。應當承認，這一制度在案件比較復雜，下級法院法官業務素質較低的情況下，對于保證辦案質量曾起過一定的積極作用。但這一制度的建立和存在卻沒有相應的法律依據，嚴格地說這是一項違憲的制度：我國憲法第127條規定：“最高人民法院監督地方各級人民法院和專門人民法院的審判工作，上級人民法院監督下級人民法院的審判工作。”據此，人民法院上下級之間的關系是一種監督關系，而不是領導關系；這種監督關系主要是通過依法進行第二審程序、審判監督程序或死刑復核程序來實現的，上級人民法院不應當也不能直接對下級人民法院發號施令。毫無疑問，實行案件請示制度，上級人民法院直接就案件的處理對下級人民法院作出答復，下級人民法院則按照上級人民法院的答復行事，這已將上下級法院之間的監督關系變成了領導關系，從而違背了憲法的規定。同時，我國憲法第126規定：“人民法院依照法律規定獨立行使審判權，不受行政機關、社會團體和個人的干涉。”由于人民法院上下級之間是監督關系，因而其獨立行使職權是就每個法院而言的，即每個人民法院依法獨立行使職權。而實行案件請示制度，下級人民法院需按上級人民法院的答復來處理案件，這樣提出請示的下級人民法院依法獨立行使職權就成為一句空話，從而憲法規定的“審判獨立”原則也就名存實亡。因此，人民法院應盡快取消已長期實行但又于法無據并嚴重違憲的案件請示制度，以保證依法治國方略在審判領域得到真正落實。
４、為有效地排除地方保護主義對司法工作的干涉和影響，實現司法獨立，我國應逐步實行上級人民法院對下級人民法院的直接管理體制。這是因為，我國是統一的社會主義國家，因此所建立社會主義法制也是統一的，而要維護法制統一和司法公正，就必須建立不受任何地方影響的、獨立的司法機關。可以預見，隨著市場經濟體制的逐步建立和發展，市場經濟的統一性將日益明顯和突出，進而對法制統一的要求也將越來越高。與此相適應，建立地方司法機關直接服從中央管理而擺脫地方影響和干涉的體制，這可以看作是在發展市場經濟、維護市場經濟秩序中加強國家（中央）宏觀調控的一項重要舉措。總之，司法機關對于維護國家法制統一，推進依法治國的特殊重要性決定了，它象軍隊、海關、銀行、郵電管理機關那樣實行中央直接管理不僅是十分必要的，而且也是完全可行的。當然，人民法院作為司法機關獨立于地方在理論上的成立，并不等于在實踐中要一步到位。考慮到我國現階段政治、經濟發展極不平衡的現實，司法獨立可分兩步走：第一步，參照目前工商行政管理和技術監督管理體制改革的做法，省級以下各級人民法院由省高級人民法院實行直接管理，即全省（自治區、直轄市）的法官均由省高級人民法院院長提名，省國家權力機關任命，全省法院的經費由省財政統一撥給省高級人民法院，然后再由省高級人民法院下撥市、縣兩級法院。第二步，待社會主義市場經濟體制基本建立（即2010年）后，再由最高人民法院對地方各級人民法院和專門人民法院實行直接管理，即地方各級人民法院和專門人民法院的法官均由最高人民法院任命，全國法院的經費由中央財政統一撥給，然后再由最高人民法院下撥地方各級人民法院和專門人民法院。實行這一體制后，將最終切斷司法機關和地方黨政機關的聯系，使司法機關能夠徹底擺脫地方保護主義對司法工作的干涉和影響，保證司法獨立，實現司法公正。需要指出，目前有一些同志主張，應借鑒國外一些國家的做法設立司法區，使法院的設置不與行政區劃相一致，以排除地方行政機關的干涉，或者最高人民法院設立大區分院，專門受理和審判跨省區的民事、經濟案件，使地方黨政機關無法干涉審判工作。這些方案或設想雖然有一定的可取之處，但不符合我國的實際情況，不利于行政權（包括偵查權）、檢察權、審判權的協調行使，也將造成新一輪的機構膨脹。筆者認為，司法機構和其他一些機構一樣逐步實行中央直接管理體制是可行的，應是司法機構改革的方向和趨勢。
注：
①參見《最高人民法院工作報告》（1997年3月11日）和《最高人民檢察院工作報告》（1998年3月10日）。
②賀衛方著：《司法的理念與制度》，94頁，中國政法大學出版社1998年版。
③肖揚主編：《當代司法體制》，41、47頁，中國政法大學出版社1998年版。
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