[ 董潔 ]——(2005-3-12) / 已閱17575次
法院處理老信訪戶之對策
董潔
【內容提要】本文闡述了當前法院信訪老戶的現狀、分析了形成上訪老戶信訪行為的特點和成因。立足利津縣法院，并結合其他法院的實踐，總結了人民法院促使信訪老戶息訴罷訪的經驗、并針對當前法院信訪工作中的幾個問題提出了對策。
【關鍵詞】信訪老戶 法院 經驗 對策
就涉法信訪工作而言，所謂“上訪老戶”，主要是指對某一法院已經發生法律效力的判決、裁定不服而提出申訴或者申請再審，經過該法院或其上級法院復查駁回、再審改判并經多人、多次、多年接待仍繼續來訪的上訪人員。此外，對于人民法院初審立案、執行等工作不滿意而在較長時間內多次、反復來訪的上訪人員，也通常作為上訪老戶對待。重復上訪的人員中，有相當一部分是上訪老戶。根據有關文件的統計數字，截至2002年底，全國法院系統上訪老戶計32789人，與2001年相比上升25.59％，2003年和2004年經法院備案的上訪老戶數目繼續保持穩中有升的趨勢。長期以來，上訪老戶問題已成為人民法院信訪工作的重點和難點。這部分人雖然人數不多，但其活動能量大，社會影響廣，是造成社會不穩定的主要因素之一，同時也直接影響到法院工作和法院形象，是法院信訪總量仍然居高不下的重要原因之一。上訪老戶問題備受各級法院乃至全社會的關心和重視。筆者針對以下幾個問題，對法院如何做好信訪老戶息訴罷訪的工作進行分析與探討。
信訪老戶上訪行為的幾個特點：
第一、上訪時間長、次數多，有的上訪已成習性，并有我行我素、長期纏訴傾向。上訪時間長、次數多是上訪老戶最突出、最典型的表現。這些人長期上訪纏訴，有的上訪達幾年、十幾年甚至幾十年，其中上訪時間最長的達30多年。有的上訪老戶拋家舍業，不達目的誓不罷休；有的以乞討或撿破爛為生，在法院周圍安營扎寨或露宿街頭；還有的專門串聯其他上訪人員并向他們傳授上訪“經驗”，實際上已經成為職業上訪者。如利津縣北宋鎮四圖村趙某以“訴訟大王”、“上訪老戶”“學法守法用法公民”自居，自1995年以來，向法院提起各類訴訟10余件。在此期間不斷向縣政法委、信訪局、市中院、省高院等部門上訪，將訴訟上訪作為一種樂趣和嗜好，陷入其中不能自拔。
第二、多數上訪者戶情緒激烈、言行偏激、舉動異常，違法行為對有發生。在上訪老戶中，有些人為達到個人目的，以各種手段對法院施加壓力。他們串聯、聚集，拉橫幅、穿狀衣，下跪、哭訴，靜坐、示威，圍堵法院和其他國家機關大門，攔截領導干部車輛，圍攻法院工作人員，嚴重干擾了人民法院和其他國家機關的工作秩序，影響社會穩定。有的以自殺、自焚、跳樓、爆炸等相威脅，也有的謾罵、攻擊甚至傷害接訪人員。這些人雖經各級各部門千方百計地反復做工作，但仍屢訪不止，成為一大社會問題。他們耗費了接待人員大量的時間和精力，使正常信訪工作受到很大影響。
第三、產生上訪老戶的案件類型比較集中。老戶案件大多集中在與群眾切身利益關系密切的民事案件，如當事人不服宅基地糾紛、勞動爭議、醫療事故、損害賠償等民事裁判而提出再審申請的案件。部分產生上訪老戶的刑事案件是貪污、受賄等職務型經濟犯罪案件和涉及人身傷害的案件，其中多數是針對事實認定和證據運用提出申訴的案件。
第四、上訪老戶多數來自基層群眾。他們文化素質低，其中文育或半文育所占比例較大；而且絕大多數年齡大、收入低、經濟狀況差。農民、退休工人、下崗人員是上訪老戶的主要組成人員
第五、上訪老戶通常缺乏法律知識，尤其缺乏現代訴訟制度所要求的程序意識。他們雖然有一定的法制觀念，知道通過法律途徑保護自己的權益，但對于如何運用法律武器以及通過法律途徑實現社會正義的具體條件認識模糊，從而導致其上訪行為脫離理性軌道。
上訪老戶的形成原因：
上訪老戶是在特定的社會條件和文化氛圍下產生的一種復雜的社會現象，其形成既有人民法院審判工作和信訪工作方面的原因，又有上訪人方面的原因；既有法律規定方面的原因，又有文化傳統方面的原因。
第一、法院自身的原因。法院審判的少數案件在認定事實、適用法律等方面確有錯誤，但因種種原因一直未復查，或雖經復查。但復查不認真，未能依法、及時予以糾正，造成當事人長期申訴上訪；有的法官在審理案件時不注意法官形象，工作方法簡單，缺乏耐心和熱情，使當事人對裁判的正確性產生懷疑，以致敗訴不服輸，不息拆；有的接待人員在初訪接待時未能認真審閱申訴材料和聽取申訴人的陳述，對其申訴簡單答復或駁回，不能令申訴人信服，有的甚至態度粗暴，造成申訴人與法院產生對立請緒；案件執行難，執行到位更難，“空調”、“白判”現象嚴重，導致申請執行人即債權人上訪。執行難導致上訪的情形又有幾種：一是執行力度不夠，因法院財力、人力影響，使案件得不到執行，或者失去了執行時機，使案件不能得到執行，造成申請執行人不滿，到處上訪；二是因為政策的原因，如改制企業和特困企業作為被執行人時，一旦強制執行會導致企業職工情緒不穩定，影響社會安定，法院不得不中止或延緩案件的執行，造成申請執行人不滿；三是受地方保護主義的影響，有關部門不予配合，暴力抗法事件也時有發生，使法院的執行工作受到嚴重制約和阻礙；四是被執行人已無財產可供執行，而申請執行人又不理解。其次，執行人員在執行案件時方法簡單或采取強制措施不當，導致當事人或案外人上訪逐步成為上訪老戶。
第二、部分上訪人自身的原因。部分上訪人因文化水平低，不理解或片面理解法律規定，不能接受接待人員的答復和解釋，長期堅持無理申訴；也有一些上訪人在利己思想驅使下，不顧案件的實際情況，向對方當事人或者法院提出許多不切實際的要求，得不到滿足時就走上纏訴纏訪之路。當事人因對法院裁決不服，而采取赴省進京上訪的方式來解決的現象是與法治建設的目標相違背的。分析這一現象產生的原因，主要是封建社會“人治”觀念在作怪，是“官本位”思想在人們身上的集中反映，也是法律權威尚未樹立起來的表現。各級領導親自出面接訪，初衷是為了直接聽取群眾的呼聲，但它所引起的負面影響與這一初衷相比卻要嚴重的多，它極易讓人產生“誰的官大就找誰”、“人治”要比“法治”管用的印象，將個人問題的解決寄托于高層領導機關。
第三、社會層面的原因。社會糾紛的大量增多與訴訟外解紛機制的弱化。近年來，一些訴訟外糾紛解決機制的職能出現了逐漸弱化的趨勢，從而使得大量的原來能夠通過其他糾紛解決機制能夠解決的糾紛涌向了法院。很多糾紛因為擁有其他糾紛解決機制處理或解決經歷，信訪者或多或少地產生或積累了一些矛盾或怨氣，或者先入為主地形成了偏見或認識，在法院訴訟過程中，這些矛盾、怨氣或偏見如果沒有得到解決、發泄或支持，從而轉向上訪或重訪，積累下來，便形成上訪老戶。
不當新聞輿論的誤導。上訪者大多是弱勢群體，當然會引起社會各界的關注。極少量不當的新聞報道，客觀上誤導了某些上訪群眾。上訪群眾往往拿著新聞報道，認為拿到尚方寶劍，到處上訪，要求作為以解決，沒有達到其目的和要求，便重新上訪或越級上訪，經多次反復，便成為上訪老戶。
平行部門或上級部門向法院轉辦或交辦案件的隨意性。有的部門或有關領導不顧案件的具體情況，如不考慮能否進入再審程序或能否改判或有無審級限制等因素，直接簡單的批辦、交辦或督辦，轉辦，有些案件已不能夠進入再審程序或屬于上級法院受理而被駁回申訴，但有關領導或部門交、轉辦函成為申訴人手中的“令箭”，向法院申訴不休。
社會轉型與政府職能的弱化。現行政治體治改革的目標是弱化政府權力，使政府在處理經濟體制改革尤其是國企改革中產生的一些問題時受到一定制約和限制，過去找政府解決的大量糾紛轉向了法院，上訪老戶即是其中最激烈、最突出的矛盾。
短期應急行為的影響。重點時期對有些上訪戶采取了限制、控制等措施，申訴人被解除了限制、控制措施后，認為受到了進一步的不平等對待，更增加了上訪的怨氣，繼續上訪不休。
第四、立法方面的原因。現行法律對申訴行為不加限制，法律對于無理纏訴的上訪老戶沒有規定相應的處理措施，信訪立法出現空檔，信訪活動無法可依。近期，進京上訪事件劇增且出現滋事苗頭是社會矛盾的一種反映，其中不排除別有用心的人借上訪聚眾鬧事的可能。據了解，一些法制比較健全的國家，雖然允許公民進行各種請愿活動，但對請愿活動的范圍和形式均有相應的法律來規范和約束，超出法律規定的請愿將按違法論處。而我國迄今為止尚無任何關于信訪方面的立法或規定，導致了上訪亂、處理亂、對借上訪尋釁鬧事者進行處理無法可依的尷尬局面，讓鬧事者抓住了我們的“軟肋”，造成工作的被動。
第五、現行信訪機制的原因。信訪案件處置機制不順暢、信訪機構履行職能不到位。目前，我國各級黨委、人大、政府、紀檢、法院、檢察院都設有專門從事信訪工作的機構，不可謂對信訪工作不重視。但這種信訪機構和信訪機制的設置是否科學？在解決信訪方面做了多少有效的工作？值得商榷。一方面，在最高國家機關所在地———北京設立大量的信訪接待機構，刺激了上訪人員告“御狀”的心理，使大量的社會矛盾和不穩定因素集中到了首都，對社會穩定極為不利。另一方面，如此多的信訪全部集中到最高國家機關，很難得到有效解決，這些機關的信訪部門實際上成了信訪中轉站。省級機關信訪機構同樣如此，他們沒有能力應對如此大的信訪任務，便繼續充當“中轉站”的角色，將信訪件層層批轉回基層單位或通知基層單位將人領回，形成了當事人滿腔希望去上訪，轉了一圈又回到了原承辦單位的大循環。而基層法院一邊要處理大量的繁雜事務，一邊還要隨時準備派出車輛和人員不遠千里赴省進京領人，耗費了大量的人力、物力和精力。
處理上訪老戶問題的幾點經驗
一、領導重視，將信訪工作放在與人民法院其他審判業務同等重要的位置，是處理好上訪者戶問題的先決條件。凡是纏訴纏訪問題解決得比較好的法院，都不同程度地建立了法院一把手親自抓老戶工作的機制。有的法院將信訪工作列為“一把手工程”，取得了突出成績。利津縣法院成立以院長為組長，分管院長為副組長，立案庭庭長、政工科長、信訪接待人員為組員的信訪領導小組，負責全院信訪的總體協調工作。對信訪老戶實行院領導“三定一包”制度，在今年兩會期間，確保了當地五涉法信訪事件的發生。
二、在人民法院信訪工作中采取綜合治理措施，是解決上訪老戶問題的可行思路。多年來，各地法院已經從單純依賴于接訪人員做上訪人思想工作的做法，轉向以提高裁判質量為核心，側重于預防和減少申訴案件的信訪工作思路。同時，人民法院依靠當地黨委、人大、政府的支持和協助，以上下左右聯動制度為依托，運用社會各方面的力量，通過法律的、行政的、經濟的、道義的等各種手段來促使上訪老戶息訴停訪。具體的做法有： 1、與刑事審判部門協調，共同處理刑事附帶民事上訪老戶問題。涉及刑事附帶民事案件的執行上訪老戶，一般是刑事附帶民事案件附帶民事部分的原告，因附帶民事賠償部分得不到賠償而申請執行，但被執行人即刑事附帶民事被告人在服刑期間，家庭無可供執行財產，甚至家庭已瓦解，造成案件難以執行，申請人因此而成為上訪老戶。要解決此類上訪老戶的問題，必須在刑事被告人被判刑之前，即提前著手處理附帶民事賠償問題，將刑事附帶民事上訪老戶問題消滅在萌芽狀態。 2、與政府有關部門協調，共同處理鄉鎮政府為被執行人的申請執行人上訪問題。過去一段時間，鄉鎮農田水利建設、辦公設施建設、教育設施建設等使部分鄉鎮政府遺留下大批債務。近期鄉鎮經濟不景氣，鄉鎮政府償債能力差，造成作為債權人的申請執行人重復上訪。這類問題，只與鄉鎮政府交涉很難處理，現在鄉鎮財政又交由上級財政代管，鄉鎮缺少自用資金，要解決此類問題，必須與政府有關部門協調，共同處理。 3、與勞動部門協調，處理企業職工上訪問題。近年來，部分企業經營不景氣，帶來大量企業債務無力償還的問題，拍賣企業財產償還債務，勢必造成企業困難甚至倒閉，企業職工為了工作，往往會上訪反對拍賣行為。另外，國有企業體制改革帶來了大量職工下崗問題，勞動爭議案件逐年上升，因企業改制或經營不善等原因，應付給職工的補償款和集資款往往遲遲得不到執行，也造成部分職工上訪。這類問題，應積極與勞動部門聯系，大力宣傳勞動法律法規，多方面為職工尋求就業門路，或者動員職工入股購買企業繼續經營，變單純的企業職工為企業職工與股東合一，增強企業職工的積極性，從根本上解決職工的問題。
三、建立一套行之有效的申訴信訪工作機制，是阻止上訪老戶的形成和不斷減少上訪老戶的關鍵。這種工作機制，必須體現人民法院申訴信訪工作的法律程序化、規范化和公開化。利津縣法院堅持建章立制，以法管訪。建立督查制度，對需轉辦的信訪案件，尤其是領導交辦的信訪案件，嚴格按照督察制度的要求“一督到底”。對超出時限要求的，使用《信訪督察單》由院領導實施督察。設立信訪檔案制度，接待信訪人員首先做好接待筆錄，將信訪人員提出或者反映的問題進行記錄，確保件件落到實處，使信訪人員的正當要求得到滿足或經妥善處理的，裝訂成卷宗，做到一案一結，一案一卷，歸檔保管。建立回訪制度，接訪人員堅持按時到信訪人家中或其單位進行回訪。出現問題或發現苗頭性的問題就地解決，達到良好效果，從一定程度上杜絕了反復信訪的現象。建立接訪服務承諾制度，向來訪人員公開做出六項承諾；公開接訪程序、接待人員守則，接受來訪人員監督。
四、找準病因、辨癥施治。從申訴理由的角度看，上訪老戶大體上可以分為三類：一是申訴理由成立、原審裁判確有錯誤但問題長期得不到解決的；二是申訴無理、申訴理由已經被依法駁回但申訴人仍然堅持無理取鬧的；三是申訴理由部分成立、原審裁判存在著瑕疵但又不符合提起再審條件的。這三類情況，應當分別處理。利津縣法院堅持流程管理、審訪銜接。進一步完善了“信訪—立案—排期（進行繁簡分流，做好庭前準備，確立開庭時間、場所及審判人員）—案件轉辦、督辦—結案登記—審判監督—整理歸檔”一整套流程管理機制。去年以來，該院共接待涉法來訪案件中，75%的案件通過信訪人員的解釋說理工作實現了息訴息訪；10%的案件分流到相關案件承辦人，以判后說理和執行說理的方式進行解釋說明。其中涉及審理的案件全部實現息訪，涉及執行的6件上訪案件中，經接訪人員與執行機構共同研究執行方案，有4件實現和解息訪，1件因所涉案件已部分執行，當事人表示不再上訪；8%的案件通過與相關部門協調，委托其他部門處理，并將反饋信息備案；6%的案件經合議符合法院受理案件的范圍，指導當事人依照法定程序起訴，并對相關案件進行全程跟蹤。
信訪工作中的現存問題及對策
一、對于上訪老戶，個別部門存在畏難情緒，處理上以拖為主，得過且過。
針對這個問題，有必要從思想入手，克服畏難發愁情緒。首先思想上要高度重視，堅決克服上訪老戶工作無關大局的不正確認識，把其作為一項政治任務來完成。其次，要樹立信心，堅決克服對上訪老戶思想上厭煩、工作上畏難的情緒，扎扎實實地從根本上解決問題。另外，要加強對上訪老戶工作的領導，成立專門工作小組，實行齊抓共管，協同作戰。
二、不少信訪部門硬件設施不到位，干警配備不強、物質待遇跟不上。目前，有些法院接訪場所缺乏電腦、安檢設備等必要的硬件設施，接待環境也達不到要求；少數法院的接訪機構仍然呈現著“退休中轉站”、“第二老干部局”、“來訪掛號室”等狀況，個別法院信訪接待室甚至還存在著“單干戶”現象；還有的法院不能合理解決信訪補貼岡題。上述現象導致接訪人員工作熱情低，敬業精神差，直接影響接訪工作的質量。
針對這個問題，有必要從建設入手，完善法院信訪部門的硬件設施，加強人民法院信訪干部隊伍建設，提高接訪干警的政治素質和業務素質。要加強硬件設施建設，改善接待環境，提高信訪工作的智能化水平。要配備與任務相適應的信訪工作干部力量，并通過多種形式提高干部隊伍政治思想和業務素質。按照當地黨委、政府的有關規定，合情合理地解決信訪補貼問題。同時，建立科學的信訪工作考核激勵機制，切實提高信訪工作的質量和效率。在這一方面，利津縣法院提出“人人都是接訪員”，要求每位工作人員，從儀容儀表，言行舉止做起，對訴訟當事人以及來訪人員做好訴訟指引工作，在力所能及的范圍內對來訪人員提出的問題謹慎作好解釋解答，對于在該院備案的上訪老戶做到人人心中有數。實現了全院聯動，統籌協調的“大信訪”格局。
三、對一些纏訪者尤其是采取過激甚至違法行為的上訪者難以處置。少數上訪人利用法律、制度上對申訴權利缺少制約的漏洞，濫用這一權利；有的無理糾纏，甚至辱罵法院信訪工作人員，影響法院正常的工作秩序。在收容遣送制度被取消以后，如何應對某些上訪人的過激、違法行為，尚未建立起相應的處置機制，接訪干警們感到困惑。
針對這個問題，有必要從協調入手，要依靠黨委領導，積極爭取政府和各有關部門的支持開展上訪老戶的化解工作。解決上訪老戶問題涉及到社會的方方面面，其中一些需要解決的實際問題，僅靠法院自身是難以應對的。應當向黨委、政府負責同志如實報告、反映工作中的困難和問題，積極爭取各方面的支持與配合。
（利津縣人民法院）
