[ 李旺城 ]——(2005-3-22) / 已閱9813次
找準定位 強化督導
努力提高檢察建議的運用效果
——淺談我院開展檢察建議工作的幾點做法
北京市順義區人民檢察院 李旺城
2005年是高檢院提出“法律監督能力建設年”。賈春旺同志指出：“檢察機關一定要認真研究法律監督的范圍、程序、方式等，注意解決當前工作中存在的一些問題，使法律監督工作更加符合司法規律，……更好地為全面建設小康社會服務。[1]”檢察建議是檢察機關實現法律監督的一種重要手段，其對預防犯罪，維護社會穩定具有重要的現實意義。幾年來，我院在狠抓辦案的同時，積極開展犯罪預防工作，及時向有關單位提出檢察建議，幫助他們建章立制，堵塞漏洞。僅2003、2004年二年，全院共發出書面檢察建議31份，相關單位采用率達100％，通過檢察建議進行整改的達97％，較好地發揮了檢察機關預防和減少犯罪的職能作用。
一、樹立三種正確認識，明確檢察建議意義
我院每年都舉行相關的法律文書寫作培訓，2004年更是在全院“六個三”評比中專門設立了“優秀檢察建議”的評選，目的就是讓干警們熟悉并掌握檢察建議寫作，提高法律監督的能力與本領。在培訓我們中努力樹立干警對檢察建議的三種正確認識：一是“該發則發，不該發不發”。有干警認為檢察建議是“萬金油”，涉獵應該寬泛，無論是司法機關出現違法行為還是一般單位的治安隱患，一律采用檢察建議。針對這種情況，我院明確指出對于司法機關出現違反法律和刑事政策的行為，應依法提出糾正違法意見、提出抗訴，而不能以檢察建議的方式提出。因為檢察機關的法律監督是一種具有強制力的剛性行為，被監督者有義務予以接受，而建議是一種柔性行為，被建議者有接受建議或拒絕接受建議的權力[2]。同時專門查閱高檢院的相關法律文件，最終明確檢察建議只是一種對各級單位、基層組織中涉及預防犯罪和綜合治理的問題提出整改建議的法律文書，而涉及到刑事訴訟中司法機關的違法只能使用糾正違法通知書，對不起訴人的提出行政處罰的只能使用檢察意見[3]。二是“寧缺勿濫，不隨便發”。有干警認為檢察建議能促進發案單位工作，應多發。《論語》曰：“人為言急之而言，謂之躁也”。我院強調，一定要規范慎重地使用檢察建議，既不能讓其束之高閣，更不能讓其流于形式。有權制發檢察建議不能是案件承辦人或某個職能部門，它必須經檢察長或檢委會決定后，以人民檢察院的名義編發，決不能濫發。三是“發后注重回訪，不能不了了之”。有干警認為檢察建議發了就完了，缺乏回訪、督導的意識。針對此種情況，我院要求每份檢察建議都必須進行相應形式的回訪，回訪時將情況做工作記錄以備查考，并對被建議單位回復入卷歸檔。
二、明確履行三項要求，找準檢察建議定位
我院把提出檢察建議作為檢察機關履行法律監督職能的一種形式，參與社會治安綜合治理的重要手段，克服就案辦案思想、努力擴大辦案效果的有效途徑。針對一些業務部門因辦案任務重，未及時向發案單位提建議的情況，我院專門召開中層干部會議，解決思想認識問題，明確提出三項要求：一是將檢察建議活動列入全院目標量化考核范疇，設為加分項。對職務犯罪案件實行一案一建議，對檢察建議實行獎罰制度，不及時、不認真建議造成被建議單位不滿的扣分，發出檢察建議效果顯著的則予以加分。二是將檢察建議活動列入綜合治理工作主要內容。由一名主管檢察長親自把關，結合辦案提出建議，結合社會調查提出建議，結合回訪考察提出建議。三是將檢察建議列入“社會形象工程”項目。按照我院提出“內提素質、求質量，外重法宣、樹形象”的工作思路，通過檢察建議為發案單位服務，為社會服務，樹立檢察機關的良好形象。幾年來，我院預防、偵監、公訴等部門按照要求各司其職，認真開展檢察建議活動。如2004年3月初，我區接連發生二起保安人員利用執勤便利條件侵犯公司財產權利的案件，造成經濟損失20000余元，偵監處通過仔細分析案發原因，決定向北京市保安服務總公司順義分公司發出檢察建議。該公司接到檢察建議后，及時召開了經理會議，下決心進行徹底整改。率先在全市組建了專門的糾察隊，設立了舉報電話，并邀請區人大代表、政協委員和客戶代表為保安風紀監督員，同時在招收錄人、落實追究責任制上下功夫，截至到目前為止，我區保安人員再無涉嫌犯罪情況發生。
三、嚴格執行三種制度，規范檢察建議程序
管子說：“規矩者，方圓之正也。人雖有巧目利手，不如拙規矩之正方圓也。”為使檢察建議程序化，規范化，我院先后出臺了規范檢察建議的三種制度：一是檢察建議審批制度。檢察建議由辦案組制定專人撰寫，然后由處長審稿，再由分管檢察長審核簽發。二是檢察建議登記制度。各個處室撰寫的檢察建議，由職務犯罪預防處統一編號登記，建立專門登記簿，詳細記載檢察建議的時間、內容，以及要求整改的時限和整改效果。因此，我們所發出的檢察建議有據可查，既可以反映辦案人員落實檢察建議情況，又可以增強承辦人的責任心。三是檢察建議送達制度。檢察建議擬好后，我們委派專人送達，辦案人員前往發案單位聽取他們的意見，交換看法，盡量求得對問題的一致認識，同時送達檢察建議。實踐證明，當面送達，發案單位整改比較及時、認真。如2003年10月，我院在查處中鐵十六局集團第一工程有限公司（國有企業）下屬一企業經理林某某涉嫌貪污一案時，發現該單位在財物管理上隨意性較大，外找票據、白條下帳的情況突出，我院向該公司提出四點檢察建議，由預防處長送《檢察建議書》上門，該公司馬上專門召開黨政聯席會議，組織了一場“如何落實規定、強化精細管理”的大討論，找出了問題的癥結，一星期后，該公司書面詳細匯報了整改情況，制定了《關于完善財務部門項目和財務開支的規定》，并邀請我院在2004年初為該國企就預防職務犯罪問題進行法制教育，達到了為國企服務、保障的社會效果。
四、堅持做到三個確保，嚴把檢察建議質量
檢察建議的質量如何，關鍵是看它表達是否清晰，是否具有針對性和可行性。我院要求檢察建議的編發一定要堅持三個確保，一是確保意思的清晰性，即要講清楚問題。要求再提出檢察建議前，應作專門的調查研究，掌握和積累充分的原是數據材料，做到讓事實說話，無論是指出問題、分析原因、總結教訓、提出建議，都必須客觀實在，既要突出重點，又要有的放矢。二是確保問題的針對性，即要找準問題的原因。再講清事實情況的基礎上，還要對這些問題作進一步的論理或剖析，務必切中要害，以換取發案單位的共鳴和警醒。三是確保建議的可行性，即解決措施要具體、可行。建議應避免使用“請加強監管、教育”等空洞的語言，要言之有物，即須通過行業調查研究提出“如何加強監督管理、教育的幾項具體措施”，力求對癥下藥。由于我院嚴把質量關，因此，五年來從未出現因不當而被撤銷的檢察建議，所發出的檢察建議書沒有出現差錯。例如2003年12月，我院針對連續二起利用“黑公話”詐騙的現象向中國網通集團北京通信公司發出檢察建議，反映了該公司在管理中存在二個問題：一是對電話申報用戶缺乏審查，二是線務人員對安裝地點不進行核對，導致犯罪嫌疑人鄭某某等人利用假身份證報裝電話多部，后改公用電話惡意欠逃話費近10萬元。我院提出如下建議：“一是受理報裝仔細核對申請人身份證原件，并用戶資料系統備查，若用戶申請第二步電話時需詢問用途和核查前部電話繳費情況，另外原則上不宜受理三部以上電話。二是線務人員安裝電話時必須核對地址，名址不符的不予安裝。”該建議引起北京市通信公司高層的高度重視，公司總經理趙繼東專門做出批示，并于2004年1月下發《關于加強打擊“黑公話”工作的通知》，其整改措施與我院的檢察建議相差無幾，此事充分反映了我院在制發檢察建議時對電信系統特點進行了充分調研，做到了檢察建議及時、準確、可行，贏得了電信行業的認可，樹立了良好的社會形象。
五、幫助解決三個問題，提高檢察建議效果
提出的檢察建議能否得到發案單位重視和采用，這是最為重要的，再好的建議如果不落實，也是一紙空文。幾年來，我院在提出檢察建議的同時，主動幫助發案單位解決問題。一是幫助解決弱點問題。如從幾年來所查處的職務犯罪案件中分析，發案單位往往存在重業務輕思想教育的傾向，干部職工法制觀念不強，單位往往等到出了問題才意識到法制教育的重要性。針對這一問題，我們主動上門講授法制課、開座談會、贈送法制宣傳材料。從1999年到2004年5年間，我院深入發案單位上法制課42場，開座談會69次，贈送法制宣傳材料5460份。二是幫助解決焦點問題。一些單位發案原因主要是管理不嚴，制度上有漏洞，被某些人鉆了空子。在整改問題上，一些新任領導存在思想顧慮，怕制度修改影響隊伍團結，另外一些領導則看不清問題的實質，對如何實行整改束手無策。我們了解清楚這種情況后，主動上門幫助他們解決思想問題，協助他們完善各項規章制度。三是幫助解決難點問題。例如2003年10月，我院在辦理北京第一彈簧廠供銷部原經理郭某某涉嫌貪污案時，發現該廠一是私設“小金庫”，領導班子內部缺乏民主制約，二是規定銷售人員工資與銷售業績掛鉤，導致一些審批環節形同虛設，財務部門對銷售、回款情況缺乏監督。對此情況，我院主偵檢察官一邊辦案，一邊撰寫檢察建議，建議該廠迅速完善企業管理制度，加強監督和紀檢監察，加強民主管理管理和科學決策。為了讓發案單位盡快整改，主偵官和預防處長深入發案單位開座談會。在短時間內，該單位就完善了《應收賬款管理制度》、《發出商品管理制度》、《以實物抵消賬款操作程序》、《物資采購管理制度》，并結合郭某某一案和“四五”普法教育，分三個層次在全企業內開展黨內普法教育、干部普法教育和群眾普法教育，有效地防范了違法犯罪行為。
