[ 史楠 ]——(2005-3-26) / 已閱9040次
從對限制競爭行為的法律認識談及供電部門收取用電押金問題
史楠 徐州工商局 soto_shian@yahoo.com.cn
我市工商部門正在查辦一起供電企業(yè)收取用電押金涉嫌限制競爭行為的案件。該案當(dāng)事人某供電企業(yè)向申請用電的非居民用戶收取“用電押金”后方予供電，否則不予供電。當(dāng)事人收取“用電押金”沒有用于抵頂電費和滾動結(jié)算，而是長期占有，直至該用戶終止用電時方準予退還。在此筆者對收取用電押金是否構(gòu)成限制競爭行為談?wù)勛约旱目捶ǎ瑱?quán)作探討，希望對工作有所裨益。
一、 限制競爭行為的實質(zhì)和判定依據(jù)
限制競爭的實質(zhì)是強制交易行為，二者其實是同一問題的兩個角度，前者是從行為本身來說，后者是從行為后果來說的。所謂強制交易行為，其內(nèi)涵在于“強制”的性質(zhì)。關(guān)鍵是該行為是否違背了用戶真實的意愿，即是否自愿的行為。直接和間接的強制行為，明顯違背了用戶的意愿，構(gòu)成強制交易容易理解。但現(xiàn)實中強制交易的形式是多種多樣的，“赤裸裸”的強制已鮮見了，但各種各樣的假借“自由交易”、“自愿購買”的名義的變相強制仍然存在。只有且實把握其精神實質(zhì)才能從形形色色的交易行為中區(qū)分出強制和變相強制行為。這種精神實質(zhì)在一些有效的行政解釋中可以總結(jié)和歸納，例如，關(guān)于電信局對不從該局購買手機入網(wǎng)者多收入網(wǎng)費的行為是否構(gòu)成不正當(dāng)競爭行為問題的答復(fù)（工商公字［1999］第190號）是一則較為典型和詳盡的法律解釋。
現(xiàn)實中某些強制交易行為中，用戶購買了被指定的商品或接受了不正當(dāng)?shù)慕灰讞l件的確是出于意愿，同時這也是壟斷者為自己開脫的借口和執(zhí)法者感到困惑的地方。但問題的關(guān)鍵不在于行為是否出于用戶的意愿，因為用戶的行為一般都具有意思表示，關(guān)鍵在于是否為真實的意思表示，即否出于用戶的自愿。也就是說，即使用戶出于意愿的行為，但只要這種意愿不是自己的真實意思表示，而是被迫的意思表示，也不能認為是自愿行為�，F(xiàn)實中壟斷者往往強行要求、設(shè)置服務(wù)障礙、脅迫、推薦、差別待遇等方式，變相強制他人購買其指定的經(jīng)營者的商品，實施限制競爭行為，這是我們應(yīng)于特別注意的。
公用企業(yè)的壟斷地位是自然行成和依法占有的，可以說是與生俱來的。它的每一經(jīng)營行為都是在其壟斷地位上作出的，也就是說，它的經(jīng)營行為是壟斷經(jīng)營行為。我們反對的并非這種借助壟斷地位的經(jīng)營行為，而是濫用其壟斷地位的經(jīng)營行為。也就是說，使用和濫用都是借助了其壟斷地位，關(guān)鍵是個限度的問題。這個限度如何判定，通常有兩個依據(jù)。第一是從強制交易的角度，看交易行為是否違反了用戶的自愿原則。但這個尺度在實踐中較難把握。因為很難確認用戶在交易成立時作出了意思表示的真實性。除了欺詐、脅迫、“顯失公平”和“重大誤解”等等法定形式可排除意思表示的真實性，許多實際情況下很難清晰的把握。第二是從“依法具有獨占地位”的所依之法上來判斷。公用企業(yè)實施了法定獨占行為是合法的，“濫用獨占地位”實施的限制競爭行為必須不屬于法定的獨占經(jīng)營的行為才屬于違法行為。在執(zhí)法實踐中，要參照“依法具有獨占地位”的所依之“法”來判斷。如果該行為屬于法律、法規(guī)許可范圍之內(nèi)，應(yīng)視為合法的獨占行為。在執(zhí)法實踐中，有些 “限定”行為超出了法定獨占的范圍，但有政府等有關(guān)部門明確規(guī)定作依據(jù)。這時判定是否“濫用”，要注意區(qū)分。如果該規(guī)定屬于地方法規(guī)或規(guī)章且符合法律、法規(guī)的規(guī)定，或者法律、法規(guī)對某事項沒有立法，地方法規(guī)或規(guī)章對其進行了規(guī)制，這種限定應(yīng)視為合法的獨占行為，但超出了該規(guī)定權(quán)限實施的部分無效屬于“濫用獨占地位”。如果該規(guī)定不屬于地方法規(guī)、規(guī)章，是一般規(guī)范性文件，只要該規(guī)定超出了法定獨占的范圍，又違反了法律、法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定，該規(guī)定應(yīng)視為無效，執(zhí)法部門無須適用。
同時，限定的性質(zhì)不因數(shù)量的多少而變化。在反壟斷執(zhí)法過程中往往有一種誤區(qū)，認為帶有普遍性的針對不特定對象的限定行為是限制競爭行為，而只限定了個別對象的限定行為不是限制競爭。其實法律規(guī)定的限制競爭行為是一種抽象的性質(zhì)并沒有而規(guī)定數(shù)量的多少。即只要強制了一個或一部分用戶就構(gòu)成了限制競爭，不能因為未對其它用戶實施強制而否定已對有些客戶實施的強制交易行為，更不能反推不構(gòu)成限制競爭行為。
二、 收取用電押金行為分析
用電押金是通俗叫法，實際是電費、電表保證金。原能源部和財政部于1989年12月發(fā)布了《實行電費、電表保證金制度的暫行規(guī)定》規(guī)定的主要內(nèi)容：為了保證國家電費的回收，保障電度表資產(chǎn)的安全，特實行電費、電表保證金制度。電費、電表保證金是由用戶存出，交供電部門分別用作電費債務(wù)和電度表資產(chǎn)無償使用的一種擔(dān)保資金。用電戶因被撤消、解散、破產(chǎn)或其他原因未能履行供電協(xié)議(合同)而發(fā)生拖欠電費債務(wù)時，供電部門有權(quán)將該用電戶存出的電費保證金抵作價款，用電戶償清電費債務(wù)后，供電部門應(yīng)將抵作價款的保證金退存該用電戶。通過該規(guī)定可以看出，用電押金的實際是一種保證金，只是作為用戶償還電費債務(wù)的擔(dān)保資金，其實質(zhì)類似“定金”，但不同于一般意義上的定金。《擔(dān)保法》中規(guī)定：“當(dāng)事人可以約定一方向?qū)Ψ浇o付定金作為債權(quán)的擔(dān)保。債務(wù)人履行債務(wù)后，定金應(yīng)當(dāng)?shù)肿鲀r款或者收回。給付定金的一方不履行約定的債務(wù)的，無權(quán)要求返還定金；收受定金的一方不履行約定的債務(wù)的，應(yīng)當(dāng)雙倍返還定金。定金應(yīng)當(dāng)以書面形式約定。當(dāng)事人在定金合同中應(yīng)當(dāng)約定交付定金的期限。定金合同從實際交付定金之日起生效�！薄岸ń稹笔潜ＷC的一種，是保證人對債權(quán)人承擔(dān)的一項義務(wù)。特殊的是，定金義務(wù)的設(shè)定是由當(dāng)事人雙方書面約定的，而且這里的雙方是平等地位的雙方，用電押金不能認為是擔(dān)保法中的“定金”。
原因是用電押金這項義務(wù)的設(shè)定是否可以由供用電雙方約定？答案是否定的。因這里的雙方在實際中不是平等的市場主體。供電企業(yè)是公用企業(yè)，屬于壟斷經(jīng)營者，并依法具有獨占地位。交易雙方交易中的普遍性的權(quán)利、義務(wù)已由國家通過專門的法律法規(guī)予以設(shè)定。這表現(xiàn)了國家通過立法對公用企業(yè)（包括其它依法具有獨占地位的經(jīng)營者）的強烈的規(guī)制色彩，這體現(xiàn)了立法獨占和立法反壟斷的雙重性，同時這也是國際通行做法。公用企業(yè)在市場中并不可作為一般的民事主體，除了一般的民事法律，還應(yīng)按照特殊的法律法規(guī)享有權(quán)利和承擔(dān)義務(wù)。而且，恰恰在實踐中供電企業(yè)的權(quán)利義務(wù)并非由交易雙方約定，而是國家設(shè)定和消除的。
繼《暫行規(guī)定》之后，1995年12月發(fā)布的《中華人民共和國電力法》沒有關(guān)于電費、電表保證金的規(guī)定，其中第42條規(guī)定：“用戶用電增容收費標準，由國務(wù)院物價行政主管部門會同國務(wù)院電力管理部門制定。”1996年4月發(fā)布的《電力供應(yīng)與使用條例》也沒有關(guān)于電費保證金的規(guī)定，其中第23條規(guī)定：“申請新裝用電、臨時用電、增加用電容量、變更用電和終止用電，均應(yīng)當(dāng)?shù)疆?dāng)?shù)毓╇娖髽I(yè)辦理手續(xù)，并按國家有關(guān)規(guī)定交付費用；供電企業(yè)沒有不予供電的合理理由時，應(yīng)當(dāng)供電�！�1996年10月電力工業(yè)部發(fā)布的《供電營業(yè)規(guī)則》第82條有電費、電表保證金的規(guī)定，但只是說：“用戶應(yīng)按國家規(guī)定向供電企業(yè)存出電費保證金。”從這些個規(guī)定來看，第一，電費、電表保證金收取和取消對象包括所有用戶；第二，國家計委是國家授權(quán)的規(guī)定收取用電相關(guān)費用的有權(quán)部門。
隨著經(jīng)濟和社會的發(fā)展，特別是電力供應(yīng)緊張的緩解，收取用戶電費、電表押金的行為使供電企業(yè)長期無償占有用戶資金，造成了電力供應(yīng)中的不平等現(xiàn)象，同時也助長了供電企業(yè)“電老虎”的作風(fēng)。《國家計委、國家經(jīng)貿(mào)委關(guān)于利用價格杠桿促進電力消費有關(guān)問題的通知》（計價格［1999］2189號）明確規(guī)定：認真落實《國務(wù)院批轉(zhuǎn)國家經(jīng)貿(mào)委、國家計委關(guān)于停止執(zhí)行買用電權(quán)等有關(guān)規(guī)定的意見》（國發(fā)［1998］32號）的精神，堅決停止執(zhí)行控制非生產(chǎn)用電、超計劃用電加價和買用電權(quán)等政策；取消省及省以下各級人民政府和電力企業(yè)自行征收的電力增容費；取消電力企業(yè)向用戶收取的電費保證金和電度表保證金。此規(guī)定取消了供電部門收取“用電押金”的權(quán)利，供電部門自此之后向用戶收取“用電押金”是超出法定范圍之外的“限定”行為。
供電部門提出，它們這樣做是為了順利的收取電費，保證國有資產(chǎn)不流失和受到侵犯。這個動機十分的恰當(dāng)，甚至有些高尚。但這是個不是理由的理由。供電企業(yè)在我國是國有企業(yè)，它的資產(chǎn)理所當(dāng)然的是國有資產(chǎn)，所謂要保持國有資產(chǎn)就是保持其本身占有的資產(chǎn)，就像要追求利潤最大一樣，這是每個經(jīng)營者的本能。不能說其動機良好就代表其手段是合法的，這是兩個層面上的問題。我們需要討論的問題是這種以收取用電押的手段促進收取電費的手段是否合法，是就行為談行為。如果行為違法就應(yīng)當(dāng)受到法律的制裁。在現(xiàn)實中的確存在惡意拖欠電費的情況，但這不能成為供電企業(yè)把個別情況推及一般的理由。對于各種逃避電費債務(wù)的違法行為，應(yīng)當(dāng)通過法律手段和提高管理水平來解決，而不能簡單的“以惡罰惡”、“以黑制黑”。
綜上所述，供電企業(yè)以“用電押金”的形式向用戶收取電費保證金的行為，本身是超越了其法定獨占范圍之外，自行給用戶設(shè)立的義務(wù)，并強加給用戶。用戶在明知和應(yīng)知其權(quán)利和義務(wù)后，可以推定交納用電押金并非出于自愿而是迫于供電企業(yè)的壟斷地位的無奈之舉。供電企業(yè)強行收取用電押金后給予供電的行為構(gòu)成強制交易行為。
