[ 白山云 ]——(2000-5-24) / 已閱9998次
對強化合議庭職責的思考
白山云
合議庭是人民法院審判案件基本組織形式。我國刑事訴訟法和民事訴訟法規定，除基層法院適用簡易程序審理的第一審刑事、民事案件外，其他案件均由合議庭審理。我國行政訴訟法規定，所有行政案件都由合議庭審理。可見在我國大量的案件是由合議庭審理的。依照法律規定，除少數重大、疑難、復雜案件需要經審判委員會討論決定外，多數案件也由合議庭審理后作出裁判。
當前，在落實黨的十五大提出的“積極推進司法工作改革，從制度上保證司法機關獨立公正地行使審判權和檢察權”的任務中，強化合議庭職責，充分發揮合議庭在審判案件中的職能作用，對人民法院提高審判案件的質量和效率，對依法獨立公正行使審判權具有重要作用。因此，有必要就強化合義職責問題進行認真探討。
一、影響合議庭發揮職能作用存在的問題
從審判實踐看，影響合議庭發揮職能作用存在的問題主要是以下幾個方面：
(一)案件層層匯報、請示，合議庭對案件的裁判權范圍過小
長期以來，我國法院基本上實行的是行政領導對案件負責制，而不是法官負責制。合議庭對其審理的案件多數要向庭長、院長匯報，有的要經審委會討論決定，個別的還要向上級法院請示。這種作法的發點是為了對案件質量負責，防止由于法官的業務能力不高或其他原因造成錯案，實踐中也對一些案件的質量起到把關作用。但是弊端很多：其一是于法無據。我國三大訴訟法和人民法院組織法均沒有規定向庭長、院長匯報案件和向上級法院請示案件的程序、作法。審判案件應當依法進行，包括每個環節、步驟都必須符合法律規定的程序，這是程序公正的基本要求，也是保證實體公正的必要條件。案件層層匯報、請示的作法，有悖于合法性的原則。其二是違背了有關程序原則。為確保案件公正審判，我國三大訴訟法規定了有關審判案件程序的基本原則，如公開審判原則、直接審理原則、回避原則、二審終審原則等。庭長、院長和上級法院不參與審理案件，卻要對案件的處理作出決定，違背了直接審理的原則；對案件有權作決定的人不公開，使當事人無法全面行使回避權，違背了公開審判和回避原則；一審判決前，上級法院已對案件的處理作出決定，導致當事人上訴引起的二審程序流于形式，實質上將兩審終審變為一審終審，違背了二審終審原則。其三是弱化了法官的獨立精神和責任心。由于案件要層層匯報、請示，法官在審判案件中遇到難題，不是通過鉆研法律，學習相關知識，研究案例，提出見解和處理意見，而是“勤請示，勤匯報”，把難題留給領導，久而久之，形成“法官管事實，領導管判決”的習慣，法官缺乏提高自身水平的壓力感和自覺性。其四是拖延了案件審限，影響訴訟經濟。案件層層匯后、請示，既占用了承辦人的工作量，又增加了庭長、院長和上級法院的工作量，拖延了案件審限，浪費了大量寶貴的人力資源，其五是不利于錯案責任制的落實，案件層層匯報、請示，經過多人定奪，一旦發生錯案，就成為“人人負責，人人無責”的局面，錯案追究難以落實到具體人。
(二)合議庭責任不明確，存在陪而不審、審而不議、審而不判的現象
陪而不審主要表現為庭審活動主要由承辦人主持，其他合議庭成員庭審時不專心，甚至看其他案件的材料。承辦人不是審判長時，審判長也只是在交待合議庭成員、當事人權利時主持一下，其他法庭調查、庭審辯論等均由承辦人主持。
合而不議主要表現為，其他合議庭成員對案件存在的問題不愿花精力思考，一般是附合承辦人的意見，提出不同意見時，也很少認真闡明理由，更有甚者合議庭根本不聚在一起評議，而是承辦人將自己的處理意見分別與其他合議庭成員打聲招呼就算評議了。
審而不判表現為，合議庭其他成員對承辦人擬寫的裁判書不審閱，只簽個名字，有時連名安都不簽，承辦人就將裁判書送庭長、院長審核。
(三)部分法官政治、業務素質不高，缺乏獨立公正裁判案件的能力。最高法院原副院長王懷安對中國法官的現狀評價是“數量多、素質差、權力小、待遇薄、地位低”1。目前，確有一部分法官綜合運用法律知識解決實際問題的能力較低，加上長期形成的依賴思想嚴重，不能、不敢或根本不愿意對案件的裁決獨立承擔責任。因此，把裁判案件的權力完全交給法官，難免有不放心案件質量的顧慮。造成這一結果原因是多方面的，但主要是長期實行的行政領導負責制，影響了法官的選配和素質的提高。
二、如何強化合議庭職責
針對實踐中存在的影響合議庭發揮職能作用的問題，強化合議庭職責應從以下幾方面入手：
(一)還裁判權于獨任審判員和合議庭
事實證明，長期以來實行的案件層層匯報、請示的作法，是影響合議庭發揮職能作用的首要的和根本的原因，必須改革。肖揚院長在1998年年底全國法院院長會上指出：“要改變每個案件都層層審批的作法，逐步擴大合議庭和獨任審判員的職權，逐步做到除重大、疑難案件由審判委員會討論決定外，其他案件均由合議庭審判，逐步做到庭長、院長不審批案件。”這就指明了取消案件層層匯報、請示制度是我們努力的方向，人民法院最終要做到不向庭長、院長匯報案件，不向上級法院請示案件，案件主要由合議庭和獨任審判員既審又判。同時，也反映出在改革方式上要逐步進行，這是考慮我國法官隊伍的現狀還不能適應全面改革的需要，改革不能一蹴而就，還需循序漸進。
當前，北京市各級法院就還裁判權于合議庭和獨任審判員的問題上進行了有益的探討。有的法院進一步縮小了向庭長、院長匯報和提交審判委員會討論案件的范圍，將大部分案件的裁判權交還合議庭和獨任審判員；有的法院對法官實行考核上崗，按業務素質和能力將法官分成等級，分別授權審判不同難易程度的案件；有的法院挑選業務素質和能力較高的法官擔任合議庭的主要法官(或固定審判長)，試行主審法官負責制，該合議庭的案件不再向庭長、院長匯報，如果合議庭認為案件重大、疑難、復雜，難以作出決定，通過院長提交審委會討論；還有的法院因人授權，對業務能力較強的法官承辦的案件，不再向庭長、院長匯報，等等。這些措施在不同程度上都起到了還裁判權于合議庭，強化合議庭職責的效果。但究竟哪一種方法更好，還有待于進一步試行、總結、論證。在現階段，既加快改革步伐又保證案件質量，向庭長、院長匯報的案件應因案因人而異，不宜一刀切。因案主要考慮以下幾種案件可以向庭長、院長匯報：1因法律和司法解釋不明確、不具體，案件適用法律存在疑難問題的；2合議庭對案件的處理形不成多數意見，或少數意見理由比較充分，合議庭難以做出決定的；3在社會上有重大影響的案件。因人主要考慮綜合適用法律知識解決實際問題能力較低的和群眾反映有辦人情案、關系案、金錢案嫌疑的個別法官所承辦的案件，庭長、院長還應適當把關。
關于合議庭和審委員的關系，應該逐步減少審委會討論案件的數量。審委會討論案件的范圍應限于在適用法律上存在重大疑難問題，或者合議庭對案件的處理意見極不一致，形不成多數意見的案件。此外，根據法律規定提出案件交審委會討論的權力在合議庭，而不在審委會。審委會不宜硬性規定哪些案件必須交審委會討論決定。從長遠看，審委會討論決定案件是否合適也值得探討。審委會成員在不參與案件審理的情況下，僅聽承辦人的匯報就對重大、疑難、復雜案件提出意見作出決定，不僅在程序上違反直接原則和回避原則等，而且在實體上也難免有失偏頗。對特別重大、疑難、復雜的案件，可由多名資深法官組成合議庭審判，這樣既保證了案件質量，又避免了審判分離的作法。
逐步減少直至取消匯報、請求案件的作法同時，還可以采取以下方式保證案件質量：
第一，對重大、疑難、復雜案件，由院長、庭長擔任審判長參加合議庭審理，取代聽匯報所起的“把關”作用。
第二，各法院可由資深法官或法學專家組成專家咨詢委員會，法官在審判案件中遇到適用法律方面的難題，可向委員會咨詢；委員會的委員通過向法官提供有關參考資料或個人見解，幫助法官理解法律。
第三，最高法院及時制定司法解釋，編輯案例，對全國法官適用法律提供指導、幫助。各法院加強調查研究，總結審判中的問題、經驗，提出適用法律應注意的問題和意見，評析新型和疑難案例，提高法官的業務水平。
第四，加強對案件質量的檢查、指導。庭長、院長不聽匯報，不等于不管案件質量。庭長、院長可以通過旁聽公開審判、定期檢查法律文書、訴訟卷宗等工作，了解本部門審判工作中存在的問題并進行講評，組織經驗交流，討論疑難案例等方式提高法官的素質和辦案質量。
(二)確立審判組織獨立的審判觀念
長期以來，我國強調的是法院獨立審判，即人民法院作為一個整體獨立行使審判權，而不提倡或確立審判組織獨立審判觀念。這一作法與國際通行的獨立審判原則的要求不相符，至少沒有全面體現獨立審判原則。聯合國《關于司法機關獨立的基本原則》和其他有關文件以及國際通行的作法認為，獨立審判包括法院集體獨立(也稱外部獨立)、法院內部獨立、法官實質獨立、法官身份獨立等內容。法院集體獨立是指審判機關作為一個整體所表現出的獨立，它要求擴大審判機關參與自身司法行政事務的管理范圍，如對法院財務作出預算，維持法院的基礎設施建設，監督和決定法院的人事任命事項等。法院內部獨立主要指法官在執行審判職務過程中應獨立于其同事(不包括合議庭成員)和上級法院。法官實質獨立是獨立審判的核心，是指法官或審判組織在審判案件中不受任何影響、干擾、干涉、控制、壓力和影響，只根據憲法和法律獨立作出裁判。法官身份獨立指法官執行審判職務的任期和條件應當得到充分的保障，以確保法官個人不受行政機關的控制。這四個方面作為一個整體，構成獨立審判原則的基本內容和要求。其中，法官實質獨立和法院內部獨立強調的是法官獨立審判。
當前，在我國確立審判組織獨立審判的觀念有以下幾點好處：
第一，符合法律規定精神，有利于體現司法公正。我國法律規定，人民法院有三種審判組織形式：獨任庭、合議庭、審判委員會，絕大多數案件應由合議庭、獨任庭審理后直接作出裁判，只有極少數重大、疑難、復雜的案件，合議庭難以作出決定的，通過院長提交審判委員會討論決定。在絕大多數案件由法官(包括合議庭)直接審理作出裁判的情況下，確立審判組織獨立審判的觀念，不僅與法律精神相一致，而且有利于體現司法公正。司法公正包括程序公正和實體公正，其中程序公正是以人們看得見的方式體現出來的，審判組織獨立審判能夠體現直接原則、公開審判原則、回避原則、二審終審原則等一系列程序原則，保障程序公正，從而體現司法公正。
第二，有利于培養法官的獨立精神和責任感。獨立精神是法官應具備的基本素質和正確行使審判權的前提條件，特別是將裁判權還于合議庭、獨任審判員的情況下，法官樹立這一精神尤為必要。馬克思說過：“法官除了法律就沒有別的上司，法官的責任是當法律運用個別場合時，根據他對法律的誠摯的理解來解釋法律。”2法官要依靠他對案件的判斷能力，依靠他對法律的理解，對案件作出正確處理，就需要獨立的思考，獨立的見解，還需要遇到外界干擾時，能夠頂住壓力，排除干擾，依法辦案。確立審判組織獨立審判觀念，有助于法官培養和鍛煉獨立精神和獨立行使審判權的能力。
第三，有利于提高獨任庭和合議庭的整體水平，保證案件質量。獨任庭是由獨任審判員既審又判的，強調審判組織獨立審判，無疑會增強獨任審判員的責任感，提高工作質量。合議庭是由多名法官或人民陪審員組成的，是審判工作中貫徹民主集中制的良好組織形式。合議庭的每位法官或人民陪審員加強了獨立精神和責任感，就能夠對案件中存在的問題進行認真思考，提出自己的見解，從而發揮集體的智慧對案件作出正確裁判。
第四，有利于與國際接軌。強調審判組織獨立審判與國際上強調的法官獨立審判，雖然略有區別(主要是審判委員會作為審判組織討論決定案件的處理問題上)，但是在我國絕大多數案件都是由獨任庭和合議庭既審又判的情況下，強調審判組織獨立審判在一定意義上也是強調法官獨立審判。
(三)實行合議庭負責制
合議庭審判案件的質量，究竟是審判長(主審法官)負責好，還是承辦人負責好，或者是合議庭共同負責好?目前，還難以作出定論。筆者個人看法傾向于實行合議庭負責制，即由合議庭成員共同對案件質量負責。首先，合議庭成員參加了庭審，聽取了當事人的陳述、質證、辯論，對案情了解，有條件對案件質量負責；其次，合議庭成員在評議時都要對案件的處理發表意見，這既是權利，也是義務。合議庭作出的決定是根據少數服從多數的原則，每個成員的意見份量是相同的。因此，合議庭成員有義務對自己發表的意見負責任。再次，裁判文書署名是合議庭全體成員，這表明合議庭所有成員都對案件的判決負有責任。總之，強調合議庭成員共同對案件質量負責，不僅合情合理，而且有利于加強合議庭成員的責任感，相對于審判長(主審法官)負責制和承辦人負責制更有利于發揮集體的智慧和力量，保證案件質量。
實行合議庭負責制，合議庭成員要固定。全部由法官組成的合議庭，其成員至少要在一年內固定(有利于考評)；由法官和陪審員組成的合議庭，應在一段時間內相對固定，考慮陪審員的法律知識不足，合議庭最好有兩名或兩名以上的法官。
實行合議庭負責制，如何落實考評、獎懲制度，是一個不可回避的問題。現行的考評、獎懲制度是以承辦人的辦案數量和質量為主要標準進行的，合議庭的其他成員在合議庭中的工作量和所起的作用，基本上不考慮或考慮不夠。案件發現差錯時，也主要追究承辦人的責任，扣發承辦人的獎金，與其他合議庭成員關系不大。實行合議庭負責制，就要首先以合議庭的辦案數量、質量進行考評、獎懲，評立功、先進也要以合議庭為單位，然后合議庭內部再進行評比。同時錯案追究責任也要以合議庭為主要追究對象。對大家都沒有發現的錯誤，合議庭成員要共同負責。對認定事實和定罪量刑有爭議的，提出錯誤意見的成員要多承擔責任。但對陪審員，除因人情案、關系案、金錢案發表意見錯誤外，一般不應承擔錯案責任。
(四)健全對法官的考核、監督機制
在還裁判權于合議庭和獨任審判員的同時，必須加強對法官的考核和監督。這是保障獨立公正行使審判權相輔相承的兩個方面，缺一不可。否則，勢必造成審判權的濫用，導致司法不公正。對法官的考核、監督可以考慮以下幾個方面：
首先，對現有法官按基本上能夠獨立審判案件的標準進行政治品行、業務能力的考核。對素質較低，基本上不能獨立辦案的，要改作法官的助手或進行培訓，待以后考核合格后，再擔任法官。
其次，要嚴格擔任法官的條件，對新任法官，要按照上述標準嚴格把關，除通過資格考試外，擔任法官前，還應進行為期各一年的崗前培訓和在基層法院的見習。
再次，要加強對法官的道德品行、業務能力的日常考核和案件質量的監督。要充分利用再審或二審改判、發回案件中發現合議庭辦案中存在的問題進行總結學習，提高業務能力，對群眾通過旁聽公開審判或其他途徑反映法官品行、能力的問題，經過核實、分析后，給予批評、教育，幫助提高素質。此外，還應對合議庭的庭審和裁判文書質量進行考核、評比，對不合格者采取脫崗培訓等措施。
最后，還應加強對法官的培訓。對在職法官的培訓要規范化、制度化，保證每個法官每年得到一定時間的培訓；同時培訓的知識面應廣一些，除法律專業知識外，還應包括審判案件的技能、審判案件常遇到的相關知識(如財會知識、審計知識等)等內容，法官可以根據需要選報培訓的內容，由法官培訓中心負責安排。
注：
1見《人民司法》1999年第6期第31頁。
2《馬克思恩格斯全集》第一卷第76—77頁，人民出版社1961年版。
(作者單位：北京市朝陽區人民法院)
