[ 孫入增 ]——(2005-4-29) / 已閱16466次
公證介入清欠建設領域拖欠農民工工資之探索
孫入增 朱樾
這些年來我國拖欠農民工工資情況十分嚴重，尤以建筑施工等勞動密集型企業為甚。據有關資料顯示，去年1至9月份，僅浙江省嘉興市通過勞動保障部門查處并追討的拖欠工資，涉及農民工人數達7.4萬人，與前年同期相比成倍增加；因拖欠工資而引發的突發性事件或群體性事件達到148起，平均兩天發生一起。為討工錢，農民工爬塔吊、跳樓、被無端毆打甚至被追殺等事件常有發生。拖欠農民工工資問題嚴重損害農民工的合法利益，增加社會不安定因素，已成為社會突出問題，與中央提出的構建和諧社會的總體要求格格不入。這些年來，各地對拖欠農民工工資問題采取了不少措施，做了大量工作，也取得了一定成效。但從總體上看，拖欠農民工工資問題遠未得到有效遏制，在有些領域和地區甚至呈愈演愈烈的態勢。
一．行政手段介入農民工工資清欠的弊端
從這些年各地對拖欠農民工工資問題采取的措施看，大多限于行政手段，如讓建筑勞務企業交保證金，對發生欠薪情況的建筑勞務企業進行市場限入、降低甚至吊銷有關資質和資格等行政處罰。依單純的行政手段來處理拖欠農民工工資問題，且不論其行政行為的程序和方式是否合法，這些做法的局限性和負面作用是顯而易見的。第一，拖欠農民工工資這個看似簡單的問題，原來是由一個畸形債務鏈所致。如建設單位拖欠總包單位工程款、總包單位拖欠勞務企業勞務費、勞務企業拖欠農民工工資，拖欠工程款是建筑領域拖欠農民工工資的主因和源頭，農民工只是這條債權債務鏈上的最終受害者。目前各地采取的行政處理手段不能抓住拖欠農民工工資的主因和源頭，無法從根本上緩解拖欠農民工工資問題。第二，拖欠工程款屬民事違約或民事糾紛范疇，行政手段在這方面難以作為，作為不當會造成侵權后果的發生，與我國依法行政的法治理念背道而馳。第三，我國目前的行政資源其實并不十分豐富，政府不能對什么事都大包大攬，動輒施以行政手段。我們應當清醒地認識到，行政上的大包大攬很易造成社會及公眾對行政手段的過度依賴，這幾年大量群體性上訪事件的形成和發生應讓我們引以為鑒。
以強制手段解決拖欠農民工工資問題的，除行政手段外還有法律手段。拖欠農民工工資問題可以并且應當通過法律途徑予以解決。從嚴格意義講，使用行政手段處理拖欠農民工工資問題，也得在法律框架內才有效；在一個法治社會中，最有效、最有力的維權手段、利器當然也數法律。但運用法律手段若通過訴訟程序來討回自己的工資，對每個具體的農民工來說，其高昂的時間、財力成本是難以承受的。在此情況下，我們有必要整合法律、行政資源，讓公證介入清欠工作，進而破解清欠這一難題。
二、公證介入建設領域農民工工資清欠的作用
(一)治標
《中華人民共和國公證暫行條例》第4條第10款規定，“對于追償債款、物品的文書，認為無疑義的，在該文書上證明有強制執行的效力”；第24條規定，“經過公證處證明有強制執行效力的債權文書，一方當事人不按文書規定履行時，對方當事人可以向有管轄權的基層人民法院申請執行”；《中華人民共和國民事訴訟法》第218條規定，“對公證機關賦予強制執行效力的債權文書，一方當事人不履行的，對方當事人可以向有管轄權的人民法院申請執行，受申請的人民法院應當執行”。據此，經過公證賦予強制執行效力的債務，債務人如不按約履行，債權人可不經訴訟而直接向法院申請強制執行。
對已發生的拖欠工程款或農民工工資的問題，要求拖欠工程款或農民工工資的當事人對拖欠款項簽訂還款協議，并辦理賦予還款協議以強制執行效力的公證。還款協議一經公證，欠款人如不按約還款，債權人和農民工可不經訴訟，持公證書直接向人民法院申請強制執行，這樣減少了很多中間環節，降低了社會成本，可最大限度、最迅速地保障農民工權益。如果在這項工作中能對農民工辦理公證和申請法院強制執行等法律事務再予以法律援助，則可完全省去農民工討薪的時間、精力及財力成本，農民工當然也無須再來找政府，從而也將不會釀成大規模群體上訪事件，避免社會突發事件的發生。
辦理還款協議公證，并賦予還款協議以強制執行效力，是用法律手段解決或遏制欠薪問題最經濟、最快捷、同時也是最有效的途徑和辦法。首先，從公證合同（協議）入手，賦予合同以強制執行效力，可增強合同的嚴肅性和威懾力，能有效提高還款、付薪的自覺性。其次，合同（協議）經公證具有強制執行效力，欠款、欠薪情況一旦發生，可不經訴訟直接進入強制執行程序，既節約了我國的司法成本，同時更減輕了債權人（包括農民工）實現債權的成本，從而提高包括農民工在內的所有債權人通過法律途徑實現債權的積極性。第三，對經公證的債務進行強制執行，為我國民事訴訟法和公證暫行條例所規定，具有強有力的法律依據。
(二)治本
從辦理建設工程承包合同公證入手，將工資款問題從源頭抓起。目前我國拖欠農民工工資問題突出發生在建設領域，而建設領域拖欠農民工工資問題大多因建設單位拖欠工程款所致。因此，拖欠工程款是拖欠農民工工資的主因和源頭；只有抓住拖欠農民工工資的主因和源頭，消除這個癥結，才能從根本上緩解拖欠農民工工資問題。此外，現建設領域“黑白合同”問題嚴重，嚴重擾亂建設市場的正常交易秩序，并由此帶來一系列嚴重社會問題。所有這些，通過辦理建筑工程承包合同公證或可以得以解決或可以得以減輕。正因辦理建設工程承包合同公證對解決拖欠農民工工資款及規范建設市場的重要性，公證處在辦理建筑承包合同公證過程中除對合同的合法性進行全面審查外，必須針對工程款中的工資款問題和承包合同的主要條款與招投標文件的一致性問題增加和明確以下內容：
1、增加專門工資款發放問題條款，明確合同承包款中所應包括的工資數額及具體發放標準和辦法，增強工資款發放問題的確定性和可操作性。
2、在合同中指定公證處或有關職能部門為工資款發放的監督、證明單位，工資款轉經監督、證明單位結算。
3、增加承包人對工資款發放的承諾保證條款，承包人如將工資款移作他用，須承擔由此而引起的一切后果和責任，保證工資款得以專款專用。
4、增加賦予對合同中的工資款發放以強制執行效力的條款，使合同約定的工資款結算、發放條款具有強制性。
5、明確以后凡對原（經公證的）合同內容進行變更，須經原公證處公證；否則，兩合同內容不一致處，以原經公證的合同為準。以此杜絕“黑白合同”情況的發生。
6、公證處對要求變更原（經公證的）合同重大權利義務內容的情況，應將當事人所陳述的有關變更合同的原因、理由作出詳細、完整的記錄；認為有必要的，應與相關管理部門進行溝通和聯系，確保變更合同行為的正當性、合法性。
三、辦理建設承包合同公證的可行性：
1、法律、政策依據。對建設承包合同進行公證，賦予合同關于工資款發放支付條款以強制執行效力，除前述《中華人民共和國民事訴訟法》和《中華人民共和國公證暫行條例》外，在法律、政策上的依據還有：
（1）國務院辦公廳2004年10月29日轉發的建設部、發展改革委、監察部、司法部、勞動保障部、交通部、水利部等部門《關于進一步解決建設領域拖欠工程款問題的意見》，在強化對履行合同的監督管理問題上，規定“建設單位和施工企業應按雙方的招投標文件訂立合同，不得再行訂立背離合同實質性內容（包括價款及支付方式）的其他協議”；要求合同雙方“請公證機構對合同進行公證，以保證當事人雙方履行合同義務，防止出現‘黑白合同’”。
（2）最高人民法院2004年12月24日發出的《關于集中清理拖欠工程款和農民工工資案件的緊急通知》規定，對公證機關賦予強制執行效力的結清工程款合同，債權人申請強制執行的，人民法院應當受理并執行。
2、建設工程承包合同公證的現實基礎條件。目前我國的建設工程招投標活動大多經過公證，公證人員對整個招投標活動和承包合同的基本條款及其形成過程都十分了解；就我國現有公證人員的素質而言，公證人員具有較強的對與建設工程承包合同相關法律和政策的掌握及運用能力。所以辦理建筑工程承包合同公證，從目前我國招投標活動的操作程序，從工作的連貫性、規范性，從對當事人的便利性，從公證人員的業務素質等方面，均具有良好的基礎和條件。
四、辦理建設工程承包合同公證的作用
對建筑工程承包合同進行公證，其意義和作用從總體上看，一可從源頭上遏制和解決拖欠農民工工資問題，實現對拖欠農民工工資問題的標本兼治；二對防止出現“黑白合同”情況和規范建筑工程交易秩序具有十分積極的作用。具體作用還有：
1、可將現通常采用的諸如收取工資保證金等無明確法律依據的行政手段，通過合同條款成為當事人自己的意思表示而合法化。
2、工資款轉經公證處或有關職能部門結算，不僅可即時掌握工資的結算、發放情況，有利于及時、主動采取應對措施，而且為對欠薪行為進行法律、行政處罰提供強有力的證據。
3、規定對合同內容作重大變更須經公證，使招投標活動更為健康，合同內容無法進行暗箱作業，即使有也會因簽約行為的無效而承擔對不法行為的不利后果，使欲為者不敢為，起到震懾作用。
五、公證介入清欠工作對清欠農民工工資和構建和諧社會具有十分積極的意義
(一)通過公證賦予合同債務（欠薪）以強制執行效力，開辟了解決欠薪問題的新渠道。
(二)因使用公證手段經濟、快捷、有效，可最大限度地減輕債權人和農民工實現自己合法權益的成本，可激發債權人和農民工通過法律手段實現自己合法權益的積極性，有利于將清欠農民工工資問題引入法律途徑去解決，從而最大限度地避免和減少群體性上訪事件和社會突發事件的發生，減輕地方黨政領導和有關部門接待和處理此類上訪的負擔和壓力。
(三)因使用公證手段可減輕農民工實現自己合法權益的成本和提高農民工通過法律手段實現自己合法權益的積極性，并使清欠問題得以快捷、有效的處理，拖欠工資行為不但不能為欠薪者帶來任何利益，相反徒增欠薪者的欠薪成本。權衡利弊，相信欠薪者會自律，不愿做拖欠工資的蠢事，會增強按規定付薪的自覺性。
(四)通過公證可強化政府及其職能部門對工程款和工資結算、發放問題的監督管理職能。
(五)公證通過化政府或管理部門的意志為合同條款，為行政部門處置相關問題提供依據。
(六)從宏觀上看，公證介入清欠工作，有利于改變社會處理相關問題的思維方式和行為途徑，倡導依法辦事的風尚和精神，這與我們建設法治社會的目標是完全一致的。
我們認為，公證介入確為清欠良策。但因公證機構、甚至司法行政機關對建設工程及工程承包交易行為無管理權，此事需由政府或有關建設管理部門作出規定公證方可介入。實際上，在目前建設單位拖欠工程款現象十分普遍、“黑白合同”大行其道的情況下，政府對此進行適度干預，合理整合并有效使用行政、公證資源，作出建設工程承包合同應經公證的規定，將問題防范于未然，是十分必要的。
作者單位：嘉興市司法局
嘉興市公證處
