[ 王泗友 ]——(2005-5-5) / 已閱18046次
強化執法督察,努力推進公安督察規范化建設
王泗友
【內容提要】 文章指出：把強化執法督察和推進公安督察規范化建設作為公安督察制度建設的兩大主題，置于“三個代表”的統領之下，研究和分析公安警務督察工作存在的問題和薄弱環節，積極探索建立健全公安機關內部警務督察工作機制的新方法、新思路，努力完善和發展一系列內部督察措施，是公安機關督察機構值得高度重視的重大課題。
關 鍵 詞 公安警務督察 工作機制 規范化建設
按照《中共中央關于進一步加強和改進公安工作的決定》和“二十公”精神，把強化執法督察和推進公安督察規范化建設作為公安督察制度建設的兩大主題，把公安督察工作主動置于“三個代表”的統領之下，進一步促進公安工作強化執法監督、保障執法為民，推進公安隊伍正規化建設，增強人民警察的法制觀念，提高執法水平和工作效率，確保人民警察嚴格依法行政，推動公安機關黨風廉政建設，具有特殊重要的意義。
近年來，由于公安工作自身的特殊性和外部監督的局限性，有法不依、執法不嚴、違法不究的現象在公安隊伍中時有發生，這不僅影響了公安機關職能的正常發揮，而且有礙于國家法律的正確實施，在一定程度上影響了公安機關的執法權威和執法形象。因此，研究和分析公安機關警務督察工作存在的問題和薄弱環節，積極探索建立健全公安機關內部警務督察工作機制的新方法、新思路，努力完善和發展一系列旨在強化執法督察、推進督察規范化建設、進行自我約束、自我防范的內部督察措施，是公安機關督察機構值得高度重視的重大課題。
一
近幾年來，公安警務督察機構在履行職責上做了大量富有成效的工作，在實踐中探索總結了不少成功經驗，但是，警務督察工作作為一種執法監督、推進督察規范化建設措施還不夠完善，無論是思想認識、工作力度，還是組織建設和自我完善方面，與形勢發展不相適應，存在許多問題和薄弱環節。
(一)思想認識存在偏差，不利于開展公安警務督察工作。
《公安機關警務督察條例》頒布實施以來，各地執行情況不一，工作力度不一，特別是在實施警務督察制約機制上重視不夠，認識模糊，估計過高，意識淡薄，直接影響了督察工作的正常開展。一是領導認識不足、重視不夠。一些領導認為：公安機關及人民警察依法履行職責、行使職權和遵守紀律已屬紀檢、監察、法制、政工等部門管轄，實施警務督察工作純屬多余，以致有的領導重視不夠，不聞不問，造成機構不健全，人員不到位，工作無人抓，警務督察工作始終處于被動地位，甚至處于癱瘓狀態。二是民警認識模糊、支持不力。在實踐中，工作在第一線的民警狹義地理解為警務督察是對個人行為的苛刻約束，缺乏對督察工作重要性的認識，在某種程度上不支持、不配合、產生厭倦抵觸情緒。三是部分人期望值過高。警務督察工作就其本身意義而言，僅僅是實施《人民警察法》賦予的職責，而非包攬公安工作的全部內容，況且在很大程度上受到了法律法規的限制。四是接受督察的意識淡薄。一方面不愿意接受督察，不論是領導干部或者是一般干部，不愿意讓別人監督或者說不情愿接受監督，片面地甚至錯誤地認為，上級監督是對其不信任，同級監督是與己過不去，下級監督是故意找毛病，對警務督察工作持抵觸情緒。
(二)工作體制存在矛盾，不便于實施公安警務督察工作。
一是公安現存體制格局上條與塊之間的矛盾，使督察運行機制出現空當。同級督察機構受同級行政長官領導。因此，對行政首長實施督察似乎已成空話；由于條與塊的緣故，干部使用在公安，管理任免在地方，客觀上形成管與用兩條線，不便于實施督察。二是內部監督與外部監督有矛盾，使警務督察工作事倍功半。近年來，公安機關在外部監督方面，陸續推出了對社會承諾服務、行風警風評議、接受人大代表政協委員明察暗訪、接受社會各界監督等多種措施，形成了較為有力的社會監督網絡。而最直接最有效的內部監督，特別是黨風、警風、督察工作卻相對薄弱。三是警力不足與任務繁重的矛盾，使很多督察內容難以落到實處。比如，對重大活動的秩序維護情況，治安刑事案件的立案、偵查、調查、處罰和強制措施的實施情況，公民報警求助和控申情況等等。局限于辦公室坐陣指揮，特別是基層公安機關人手少、任務重，習慣于紙上談兵，警務督察工作根本無法落到實處。四是裝備和經費不足，不能維持正常的工作開支，工作不能正常運轉，增加了警務督察工作的難度。五是警務督察機構與職能的矛盾，使工作疲軟無力。警務督察工作任務之重，內容之繁，涉及范圍之廣，可謂紛繁復雜，而警務督察工作人員的配備與繁重的工作任務極不適應，工作有安排，有部署，有制度，就是無法行使職權，工作始終處于軟弱無力狀態，無法行使警務督察人員的神圣職責。
(三)自身存在諸多不足，無力進行公安警務督察工作。
一是人員配備與越來越繁重的任務和嚴峻的形勢不相適應。警務督察警力嚴重不足，大多數區、市、縣仍然只有1人專司其職。二是警務督察人員長期處于人少事多、被動應戰的狀態。三是警務督察人員的督察手段與越來越艱巨的任務不相適應。復雜的外部環境致使警務督察人員的督察權力和手段制約十分有限，有的地方有案難查、查而難處，外部干預甚多，摻雜的人為因素甚多，工作不能大膽，很難有所作為。
二
強化執法督察和推進公安督察規范化建設，是新形勢下加強公安督察隊伍建設的治本之策，是一項逐步探索研究的系統工程，涉及公安工作的諸多內容。筆者認為，要以“三個代表”重要思想為指導，按照國務院《公安機關督察條例》認真履行職責，結合“二十公”和市“一公會”的要求，緊密聯系公安隊伍建設實際，堅持依法治警的方針，在強化警務督察工作、健全工作機制方面重點應抓好以下幾方面的工作：
(一)提高認識，強化督察意識。
建立健全警務督察工作規范化建設，必須從提高思想認識人手，增強領導干部和全體民警的警務督察意識。一是全警督察意識。通過學習《公安機關督察條例》，著力提高認識，明確督察機構的職責以及自己應當遵守和履行的權利和義務，自覺行動起來，抵制違反《公安機關督察條例》的行為。主要領導一方面要增強警務活動的透明度，為有效實施警務督察創造條件；另一方面要教育民警克服各種模糊認識，以主人翁的態度積極參與督察，主動接受督察，從而使公安機關的重要活動都置于嚴格的警務督察之下。二是黨委領導意識。長期的公安工作實踐證明，來自黨委、來自組織的監督和檢查，是最有效、最有力的監督和檢查。因此，要把建立健全警務督察工作制約機制作為黨委的大事，作為全局工作的有機組成部分，作為公安體制和工作運行機制的配套措施，與公安業務工作、隊伍建設的其他措施同部署、同檢查、同考核、同落實。形成黨委集體領導，“一把手”負主責，督察大隊牽頭協調，各部門、各警種共同積極參與的格局。三是齊抓共管意識。警務督察工作內容十分廣泛，涉及方方面面，滲透到業務活動的各個環節和全過程。各業務部門最有條件、最能及時地進行事前、事中、近距離的監督檢查。因此，各單位、各警種要明確自己的職責，看好自己的門，管好自己的人，辦好自己的事，建設好自己的隊伍，真正做到防范在前，關口前移，形成整體效能。四是整體配套意識。堅強有力的警務督察制約機制，必須有堅實的載體，健全的機制，配套措施。因此，建立健全警務督察制約機制，要以目標管理為載體，教育防范為先導，監督制約為方式，獎懲激勵為手段，形成四位一體，才能真正做到有位、有為、有威。
(二)理順關系，強化執法督察手段。
環境不暢，體制不順，條塊矛盾，是直接影響警務執法督察和推進督察規范化建設的主要因素。筆者認為，最好的辦法是理順體制，實行“條條”用“條條”管，才能從根本上解決管好管住的問題。一是加大“條”管上的力度，強化組織督察職能。重點是區縣領導班子和“一把手”的監察，真正把各級“一把手”和領導班子管住管好，市公安局黨委應當定期對區縣公安(分)局領導班子進行考察、分析，多聽聽基層民警的反映，要隨時采取有效措施對下級班子進行調整。對下級領導班子存在的素質低下、能力平庸、執行政策紀律不力、疏于隊伍管理、班子不團結、自身不廉潔、工作作風漂浮等這樣那樣問題的，要盡快與當地組織部取得聯系，予以調整。對領導干部違反廉潔自律規定，構成違法犯罪的，要從嚴查處。要嚴格執行《公安機關追究領導責任暫行規定》，凡下級出現嚴重問題，給黨的事業造成嚴重損失、給社會造成嚴重危害的，除追究本人的責任外，要同時追究上級組織失職失察錯用的責任。二是加強紀檢職能，強化同級督察職能。要使警務督察工作充分發揮作用，行使職權，名副其實，還要發揮紀委在黨內監督中的主導作用，紀委對同級班子勤政廉政建設應隨時考察，對干部任免立功創模隨時監督，對警務督察工作經常提出建設性的意見。三是實行警務督察人員提前主動介入，強化自身工作職能。督察條例實施后，警務督察部門要發揮主觀能動性，主動參與本單位重大警務活動的決策、組織和指揮，及時發現和堵塞漏洞。盡可能實行“三個參與”、“三個把關”的做法。“三個參與”是：參與全局中心工作，隨警作戰；參與干部考察、作免、年度表彰、立功創模活動；參與年度目標制定及其落實情況的檢查與考核。“三個把關”即‘窗口單位’的服務舉措，‘實戰單位’的執法活動、后勤部門的警務設施管理。四是各單位、各警種共同負責，強化職能部門的督察職能。警務督察工作面廣量大，僅靠現有機構和人員徹底糾正警風警紀決非易事，必須依靠各單位、各警種齊心協力，分兵把口，齊抓共管，各司其職，切實負起監督責任，把自己的事情解決在初始階段，抑制在萌芽狀態。同時警務督察部門要與各單位加強并保持聯系，及時交流情況，掌握情況，協調動作，密切配合，充分發揮公安機關自身整體監督效能。
(三)建章主制，推進督察規范化建設。
近年來，各部門在加強警務督察工作方面，立足制度建設，有許多好的做法和成功的經驗，對加強公安隊伍建設起到了促進作用。但從總體上看，不統計，不規范，不完善，發展很不平衡。
在黨務、政務方面，推行的領導干部“一崗雙責”誡勉談話、失職失察錯用連帶責任、寓任審計、異地交流等制度，應在進一步完善的基礎上不斷改進、創新、堅持和鞏固；要堅持黨委集體議事，謹謹防個人獨斷專行；要采取有力措施，提高民主生活會的質量；各科室召開民主生活會，務必正確開展批評與自我批評；必須觸及思想深處，談心交心深刻；必須檢查黨風警風、廉政勤政建設問題，真正使之成為監督和約束領導干部的好形式、好制度。
在警務保障和執法紀律方面，在長期的公安工作實踐中，已經建立雙人辦案、集體研究、領導審核、案后檢查、錯案追究制度以及窗口部門權力分解、公開辦事制度、宣布并告知處理結果等制約措施，但由于客觀上人少事多，主觀上又不夠重視等原因，致使上述制度形同虛設，違法違紀現象也時有發生。為了加強執法監督力度，一方面應抓好鞏固現有制度，讓其繼續發揮作用；另一方面著重選擇適應工作需要、適合自身工作特點、結合工作實際的新制度的創建，以公開促公正，用公正保勤政，以制度管人，用道理服人。
為保障各項警務督察制度的建立與落實，與廣泛接受社會各界監督的同時，應把違紀懲戒、末位淘汰、停職待崗、禁閉、辭退等處罰措施真正落到實處，還要加大力度，真正做到用制度管人、管事、管理隊伍。
(四)加強自身建設，強化督察職能。
以“二十公”提出的“強化執法督察和推進公安督察規范化建設”兩大主體為契機，著力加強自身建設，強化警務督察職能：一是健全組織機構、配齊配強警務督察人員。1998年組建警務督察大隊以來，機構已經建立，人員亦到位，也發了相關的文件和建立了相應的制度。但是，警力嚴重不足，掛牌不能唱戲，虛有其名。因而，公安機關特別區縣公安局，應當按照上級公安機關的要求，健全機構，調配充實人員，使之正常運轉。二是加強學習，努力提高警務督察人員的素質。從復雜的現實斗爭充分證明，公安工作要適應現實斗爭的需要，公安人員任務之重，對公安人員要求之高，不言而喻。因而，對監督檢查警務活動的督察人員來說，要求更高、更嚴，可以說是警界“通才”。這就要求警務督察人員具有全方位、高水平的公安工作技能和水準。三是要加強思想、組織、作風建設。作為一名合格的警務督察人員，本身就應該發揮愛崗敬業、無私奉獻的精神，在改革開放和社會主義市場經濟條件下，能夠抗得住誘惑，經得起考驗。不斷加強黨性鍛煉，加強自身修養，努力改造世界觀，實事求是體現價值觀，嚴格守法，公正執法，在本職工作崗位上奮力拼搏，爭創一流，為在新的時期樹立全新的人民警察形象而不懈地努力。
