[ 楊濤 ]——(2005-5-16) / 已閱20170次
對人大行使許可采取強制措施、審判權的構建思考
楊濤
關鍵詞：人大 許可 強制措施 審判 反思 構建
摘 要：依據《代表法》的規定，司法機關對人大代表采取強制措施、進行審判必須提請人大主席團或常委會許可。但是，由于法律對于人大行使許可權時審查的內容、審查的程序，對許可決定不服的救濟途徑等等并沒有作出詳細的規定，因而在實踐出現了不少問題。筆者認為，人大的許可權是一種有限審查權，因此，應當明確人大許可審查內容以程序性審查為主，以實體性審查、事務性審查為輔；完善人大許可采取強制措施、審判的具體操作流程及審查的期限；建立對人大許可決定不服的救濟途徑等。以此來構建我國人大行使許可采取強制措施、審判的制度。
一、問題的提出
2004年７月份，在全國檢察機關“減假保”專項檢查活動中，湖南省某市檢察院立案查處了所轄某縣級市看守所所長鄧某和原所長羅某等人徇私舞弊暫予監外執行一案。經過嚴密偵查，檢察機關完全掌握了鄧某涉嫌犯罪的證據。由于鄧某是該縣級市人大代表，因此檢察機關依法提請當地市人大常委會許可對鄧某實行逮捕。但是，該縣級市人大常委會組成人員多數人投了反對票和棄權票，檢察機關無奈之下，只好對鄧某作了不起訴決定。1
這一事件并非孤例，2000年，在江蘇省某縣也發生了一起。該縣人大代表、某局局長白某，因涉嫌受賄，被縣檢察院立案偵查。縣檢察院在偵查中，向該縣人大常委會提請對白某實行逮捕的報告，但該縣人大常委會認為不符合逮捕條件，決定不予許可。2
議員享有人身保護權，這是世界各國的通例，我國也不例外。《中華人民共和國全國人民代表大會和地方各級人民代表大會代表法》第三十條規定，縣級以上的各級人民代表大會代表，非經本級人民代表大會主席團許可，在本級人民代表大會閉會期間，非經本級人民代表大會常務委員會許可，不受逮捕或者刑事審判。如果因為是現行犯被拘留，執行拘留的機關應當立即向該級人民代表大會主席團或者人民代表大會常務委員會報告。對縣級以上的各級人民代表大會代表，如果采取法律規定其他限制人身自由的措施，應當經該級人民代表大會主席團或者人民代表大會常務委員會許可。鄉、民族鄉、鎮的人民代表大會代表，如果被逮捕，受刑事審判、或者被采取法律規定的其他限制人身自由的措施，執行機關應當立即報告鄉、民族鄉、鎮的人民代表大會。《人民檢察院刑事訴訟規則》第七十九條規定，擔任縣級以上人民代表大會代表的犯罪嫌疑人因現行犯被拘留的，人民檢察院應當立即向該代表所屬的人民代表大會主席團或者常務委員會報告；因為其他情形需要拘留的，人民檢察院應當報請該代表所屬的人民代表大會主席團或者常務委員會許可。第九十三條又規定，人民檢察院對擔任本級人民代表大會代表的犯罪嫌疑人批準或者決定逮捕，應當報請本級人民代表大會主席團或者常務委員會許可。
對于檢察機關提請許可對涉嫌犯罪的人大代表采取強制措施，在司法實踐中，人民代表大會主席團或者常務委員會一般都給予大力支持，并且只是在形式上審查檢察機關的手續是否合法、完備。但是，近年來，由于人大主席團組成人員及常務委員會委員的代表意識增強，對于檢察機關提請許可采取強制措施的請求更多地是從實體上嚴格地進行審查，一些地方的人民代表大會主席團或者常務委員會對檢察機關的許可請求作出了不予許可的決定，這對于保護人大代表的合法權利，防止公權力的濫用，使人大代表們能放心大膽地開展工作，解除他們的后顧之憂，起到積極的作用。但是，人大代表的素質本身參差不齊，一些不法之徒更是利用各種手段混進人大隊伍中來，利用這種特殊的人身保護權作“保護傘”。而目前少數人大主席團及常務委員會組成人員的法律素質并不高，也有個別人還存有私心，對少數確實涉嫌違法犯罪的代表不準予司法機關采取強制措施或審判，這就不可避免放縱了犯罪，也給檢察機關正常履行檢察權帶來損害。在這種背景下，引發了筆者對人大許可采取強制措施、審判權的性質及該如何正當地行使這一權力進行思考。
二、代表人身保護權的特點、目的及人大許可權性質
人大許可采取強制措施、審判權淵源于人大代表享有的人身保護權，正因為人大代表享有特殊的人身保護權，所以司法機關在啟動對其的司法追究時，必須有特殊的保護機制。這一特殊的機制就是司法機關要對人大代表采取強制措施或審判時，必須得到本級人民代表大會主席團或人民代表大會常務委員會許可。因此，探討人大許可采取強制措施、審判權的性質，就必須先追根溯源探討人大代表人身保護權的目的與作用。
（一）人大代表人身保護權的特征
縱觀世界各國，議員的人身保護權指議員非經議會批準不受逮捕或審判的豁免權利。這項特權確立初期主要是為了確保議員在參政議政時不受封建勢力的干擾和迫害，后來主要是為確保議員不受無根據的司法干擾，專心致志地做好工作。有的國家規定，議員只是在議會開會前后和開會期間享有這一權利。如日本國憲法規定，“除法律規定外，兩院議員不受逮捕，開會前被捕的議員，如其所屬議院提出要求，必須在開會期間予以釋放。”有的國家還規定，議員在議會閉會期間也享有這一特權，保護議員不會因其職責范圍之外的民事、刑事罪行而受到起訴。如法國憲法規定，任何議員在議會開會期間，非經所屬議院同意，不得因其犯有刑事罪或輕罪而加以追訴或逮捕，現行犯除外；在議會閉會期間，非經所屬議院執行局同意，任何議員不得被逮捕，現行犯除外。據各國議會聯盟對82個國家的統計，議員免于逮捕的豁免如下：全部豁免的有26個國家，除當場作案外全部豁免的有42個國家，民事案件豁免的有10個國家，不豁免的有4個國家。1
從我國《代表法》的規定來看，人大代表所享有的人身保護權有以下幾個特征：一是在刑民事案件中都享有人身保護權，在刑事方面主要是指非經許可不被采取強制措施和不受審判，在民事方面主要是指非經許可不被采取強制措施；二是相對豁免，即被采取強制措施和接受審判的前提是要經本級人民代表大會主席團或人民代表大會常務委員會許可，并且現行犯被拘留除外，但是，對于鄉、民族鄉、鎮的人民代表大會代表，如果被逮捕，受刑事審判、或者被采取法律規定的其他限制人身自由的措施，執行機關則只須立即報告鄉、民族鄉、鎮的人民代表大會即可；三是受人身保護的期限長，只要該代表還具有人大代表的資格，不管其行為發生在人大會議期間還是不在會議期間都受人身保護。
（二）人大代表人身保護權的目的
法律明確規定了檢察機關享有批準和決定逮捕權，人民法院享有決定逮捕權和審判權，為什么又要專門規定人大代表享有特殊的人身保護權呢？筆者認為，這一規定的立法目的在于：
1． 保障人大的工作正常運行，不受非正常的司法因素干擾。其理由如下：
（1）人大是國家的權力機關、立法機關，其工作能否正常運行，對國家、社會影響重大，是絕對不能癱瘓的。同時，人大是實行民主表決制度，這就必須要求人大會議必須有法定的代表人數，因而，為確保人大各項工作的正常運行，一些并非重大的司法活動在人大會議期間必須作出相應的讓步。所以許多國家規定，議員在“議會開會期間”及“出席各自議院會議期間和往返于各自議院途中”享有不受逮捕的特權。
（2）可以從我國現行立法體例的排列看出立法保障人大工作正常運行的意圖。《代表法》第一條明確規定，“為保障全國人民代表大會和地方各級人民代表大會代表依法履行代表的職權，履行代表的義務，發揮代表作用，根據憲法，制定本法。”這是該法的宗旨與原則，當然也是該法第三十條（即關于強制措施、審判許可審查的規定）的原則。同時，從該法具體章節的安排上，第三十條是列在第四章“代表執行職務的保障”之下。1這些都說明了立法規定人大代表享有人身保護權是為了保障人大工作的正常運行和人大代表能正常執行代表職務。
2．是要保障人大代表正當行使權力，避免因監督政府和司法機關受到打擊報復。
在我國，不實行“三權分立”的制度，人民的一切權力屬于人民代表大會及其常務委員會，政府和司法機關由人大選舉產生。但是，盡管政府和司法機關是由人大選舉產生，但是他們所享有的權力是由憲法與法律明確賦予，人大及其常委會并不能代替，為確保政府、司法機關及其工作人員行使權力能在法治的軌道運行，就必須對政府、司法機關行使權力進行監督，而人大代表在行使這種監督權力時，必然會與政府、司法機關產生一定矛盾與沖突，人大代表“其職權的行使方式包括視察、立法、質詢、罷免、選舉等等，在行使職權過程中，可能會對某些國家機關及其工作人員提出批評、罷免其職務等”2，政府與司法機關可能運用其掌握的公權力進行打擊報復。因而，只有賦予人大代表人身保護權，才能解除他們的后顧之憂，放心大膽和有效地監督政府、司法機關及其工作人員。
但是，人大代表享有的人身保護權絕不是意味著其是特殊公民，可以利用這種人身保護權來進行違法犯罪。這是因為：
首先，人大代表如果確實進行違法犯罪而享有特殊保護權就有損于我國法律的平等性和統一性。我國憲法明文規定，“中華人民共和國公民在法律面前一律平等。任何公民都享有憲法和法律規定的權利，同時必須履行憲法和法律規定的義務”。《刑法》第四條規定：“對任何人犯罪，在適用法律上一律平等。不允許任何人有超越法律的特權。”這充分說明任何公民在法律面前一律平等，特別是觸犯了刑法都不能逃脫制裁。
其次，人大代表本身也是由人民選舉產生，代表人民行使權力，受人民監督。因此，人大代表違背了其職責，觸犯了人民意志體現的法律，當然應當對其進行罷免，也應當受到法律的追究。
因此，人大代表享有的人身保護權絕不是庇護其進行違法犯罪的特權，如果人大代表確實涉嫌違法犯罪，而且不存在政府機關、司法機關打擊報復的情形，也不妨礙人大會議的正常進行，人大代表并不享有法外特權。
（三）人大許可采取強制措施、審判權的性質
關于人大許可采取強制措施、審判主要審查什么內容，這種許可權力是一種什么性質的權力，學界有不同的觀點。
一種觀點認為，人大只應進行程序性審查，即只是審查司法機關對該代表采取的強制措施或審判程序上是否合法，“人大對于提請逮捕人大代表案件的審查只能是形式上的審查，即審查司法機關提請逮捕的理由是否符合法律、訴訟程序是否合法，而不能從實質上審查該代表是否構成犯罪。”1因為對代表的行為是否構成犯罪，是司法審判權范疇，應當由審判機關來決定；另一種觀點認為，人大應當進行實體性審查，即應當審查該代表是否真正涉嫌犯罪或有其他違法行為，理由是“如果人大不審查實體性內容，對司法機關提請的實體上不符合條件的案件也予許可，甚至造成錯案，也是一種明顯的失職”、“不審查實體性內容，只能聽命于它的監督對象，那么就達不到有效保障人大代表執行職務的目的。”2
筆者認為，上述二種觀點都不全面。人大許可權性質應當是一種有限審查權，這種有限審查的內容應以審查程序是否合法為主，兼有審查實體上是否合法以及是否不利于人大工作開展的事務性審查。其理由是：
首先，如果人大只進行程序性審查，就很難避免有關國家機關及其工作人員對人大代表進行打擊報復的情況，也可能因此影響人大會議的正常進行。
其次，如果完全實行實體性審查，從理論上講，人大行使立法權、選舉罷免權、監督權等權力，但并不享有檢察權和審判權，對案件進行實體性審查，與檢察機關獨立行使檢察權、審判機關獨立行使審判權產生沖突；從司法實踐上看，認定代表的行為是否構成犯罪，必須要遵循嚴格的庭審程序進行舉證，要聽取控辯雙方的理由，要由專業的法官依照法律加以認定，人大主席團或者人大常委會并沒有這么一個嚴格中立的聽審程序，其組成人員也不具備法官所具有的專業素質和經驗，因而并不能作出正確的判斷。
因此，人大許可采取強制措施、審判的審查，必須要緊緊圍繞著司法機關提請要求對人大代表采取強制措施、審判是否存在干擾人大代表正常行使職權、是否存在打擊報復等情形，以及對人大代表采取強制措施、審判后是否會妨礙人大會議的正常運行而展開。在這基礎上，區分不同情況進行審查，分別審查程序是否合法或審查實體是否合法。
三、構建人大行使許可采取強制措施、審判權運行機制的思考
（一）人大行使許可采取強制措施、審判權中存在的問題
由于現行的法律對人大如何行使許可采取強制措施、審判權并沒有作出詳細的規定，學理上對這種權力如何正確的行使也沒有進行深入的探討，因而，在實踐中，人大主席團或常務委員會對司法機關提請要求對人大代表采取強制措施、審判的具體操作中，存在不少的問題：
首先，人大主席團或常務委員會對人大代表涉案是進行程序性審查（即只是審查司法機關對該代表采取的強制措施或審判的程序上是否合法），還是進行實體審查（即審查該代表是否真正觸犯法律涉嫌犯罪或有其他違法行為），抑或是其他形式的審查，各地做法不一，影響了法律的統一實施。當前，檢察機關查辦職務犯罪中面臨的突出問題是，一些政府、司法機關的官員兼任人大代表，他們涉嫌職務犯罪，但往往利用其職務的便利，影響人大主席團或人大常委會，而后者也是往往在只聽一面之詞的情況下，作出不予許可采取強制措施的決定，給檢察機關打擊職務犯罪帶來障礙。
其次，法律沒有規定人大主席團或常務委員會許可采取強制措施、審判具體操作流程及審查的期限，使各地操作方法不一，一些地方案件還因此超期審理。“本級人大主席團或者人大常委會三個月、一年、三年作出決定都不違法，而刑事訴訟法對公安機關、檢察機關和審判機關辦案都有嚴格的時限規定，超過時限的就是錯案。”1在這種情形下，必須影響到司法機關及時有效地打擊犯罪和保障當事人的權利。
再次，對于本級人大主席團或者人大常委會作出許可或不許可的決定，法律也缺乏救濟途徑。比如，檢察機關認為本級人大主席團或者人大常委會作出不予許可的決定不正確，能否要求復議？人大代表認為本級人大主席團或者人大常委會作出許可的決定不正確的，能否要求復議等等。
出現這些問題首先與法律規定不完善有關系。對于拘留、逮捕等強制措施的采取及審判的進行，《刑事訴訟法》對其行使的機關、權限、時限都作出了明確的規定，并且最高法院和最高檢察院還專門制訂了詳細的司法解釋。而對于同樣重要的人大如何行使許可采取強制措施、審判權，法律卻沒有對相關權限、程序作出具體規定，也沒有實施細則，因而造成實踐中無法可依。其次，這些問題還跟一些人大常委會委員、代表認識上出現偏差有關。一些委員、代表認為人大是權力機關，當然有權行使一切國家權力，因而，他們當然認為應當有權對任何涉及人大代表的案件進行實體審查；同時，一些委員、人大代表也缺乏被監督和程序意識，認為人大作出的決定應當是終局決定，不能再提請復議、申請救濟，人大進行許可審查可以不受相關程序的約束。
（二）人大行使許可采取強制措施、審判權運行機制的具體構建
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