[ 谷遼海 ]——(2005-5-20) / 已閱9773次
政府采購法的適用范圍及其缺陷
作者：谷遼海
來源：
http://finance.sina.com.cn 2005年05月20日 09:05 中國經(jīng)濟(jì)時報(bào)
政府采購法的適用范圍，也稱它的效力范圍，即政府采購法在什么時間、什么空間、對什么人、對什么事，產(chǎn)生法律效力。它從時間和空間的結(jié)合上，界定政府采購法的適用范圍和適用對象。2003年1月1日起生效的《中華人民共和國政府采購法》（簡稱政府采購法）第二條規(guī)定：“在中華人民共和國境內(nèi)進(jìn)行的政府采購適用本法。本法所稱政府采購，是指各級國家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和團(tuán)體組織，使用財(cái)政性資金采購依法制定的集中采購目錄以內(nèi)的或者采購限額標(biāo)準(zhǔn)以上的貨物、工程和服務(wù)的行為�！睆睦碚撋蟻碚f，政府采購法的適用范圍一般由這樣幾個構(gòu)成要素，即采購主體、采購對象、資金來源、采購門檻價(jià)和例外事項(xiàng)，這里主要談前三個問題，其余將在后續(xù)的文章中討論。
政府采購法所規(guī)范的采購主體范圍主要是指公共部門，既有政府機(jī)構(gòu)又有公用事業(yè)單位。我國《政府采購法》所明確規(guī)范的主體范圍是在我國境內(nèi)的各級國家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和團(tuán)體組織。在這三類主體范圍中，還看不到占壟斷地位的國有企業(yè)。而按照國際通行做法，凡是用政府財(cái)政支出中的政府消費(fèi)支出和投資支出項(xiàng)目，無論采購主體是政府單位、公共機(jī)關(guān)還是國有企業(yè)或者民營企業(yè)，都要納入政府采購法所規(guī)范的主體范圍。但我國《政府采購法》沒有將企業(yè)等市場主體的采購行為納入政府采購范圍。立法上的這一缺憾，不僅在理論和實(shí)踐上造成了嚴(yán)重障礙，而且與國際慣例也嚴(yán)重脫軌。
根據(jù)我國《招標(biāo)投標(biāo)法》第三條規(guī)定，全部或者部分使用國有資金投資或者國家融資的項(xiàng)目，都必須進(jìn)行招標(biāo)采購。我們的招標(biāo)投標(biāo)法最初源于政府采購法律制度，與國際上政府采購慣例一致的是，不論采購主體是誰，不管是不是企業(yè)，只要是公共資金采購，就將公開招標(biāo)作為強(qiáng)制內(nèi)容。這樣一來，我國的前后兩部法律在調(diào)整同一采購對象時，采購主體范圍自然就發(fā)生了沖突。如果遵守新法優(yōu)于舊法的立法原則進(jìn)行適用和執(zhí)行，那么只要不是政府采購法所規(guī)范的采購主體，盡管使用了財(cái)政性資金，也都可以合法地完全避開強(qiáng)制性的法律規(guī)定，其實(shí)踐結(jié)果必然會造成法律秩序的混亂。
政府采購法所規(guī)范的采購對象既有貨物和服務(wù)，也包括工程。根據(jù)《政府采購法》第二條規(guī)定，政府采購的客體范圍包括貨物、工程和服務(wù)。所稱的貨物，是指各種形態(tài)和種類的物品，包括原材料、燃料、設(shè)備、產(chǎn)品等。所稱的工程，是指建設(shè)工程，包括建筑物和構(gòu)筑物的新建、改建、擴(kuò)建、裝修、拆除、修繕等。所稱的服務(wù)，是指除貨物和工程以外的其他政府采購對象。
在政府采購法中所規(guī)定的三類采購對象中，同樣存在適用法律方面的沖突。由于采購對象中的工程，法律明確指示為建設(shè)工程，這也就意味著排除了政府采購法對環(huán)保工程、機(jī)械工程等采購對象的適用。由于《政府采購法》第四條明確指示：“政府采購工程進(jìn)行招標(biāo)投標(biāo)的，適用招標(biāo)投標(biāo)法”。這樣一來，政府采購的客體范圍中必然要減去“工程”這一項(xiàng)內(nèi)容，因?yàn)楣こ滩少徱呀?jīng)排除了政府采購法的適用，但這與政府采購法第二條所規(guī)范的三類采購對象又相矛盾。法律明確規(guī)定工程采購適用《招標(biāo)投標(biāo)法》，意味著采購主體和供應(yīng)商的權(quán)利義務(wù)、招投標(biāo)采購的全部程序、法律責(zé)任、救濟(jì)途徑等方面的內(nèi)容都應(yīng)該適用《招標(biāo)投標(biāo)法》的內(nèi)容。倘若這樣，《政府采購法》第二條的適用范圍和調(diào)整對象應(yīng)該進(jìn)行相應(yīng)的修改。否則，必然會造成法律適用方面的沖突和矛盾。其現(xiàn)實(shí)的危害后果是，即使采購主體在采購過程中存在違法行為，現(xiàn)行的政府采購法也無法予以規(guī)范和制裁。因?yàn)閮刹糠芍械谋O(jiān)督機(jī)制與法律責(zé)任截然不同。
政府采購法中的財(cái)政性資金如何界定？世界上實(shí)行政府采購制度的發(fā)達(dá)國家或地區(qū)，判斷是否屬于政府采購，無須界定資金來源。因?yàn)椴少徣酥饕枪膊块T，而公共部門的資金主要來源于國家財(cái)政撥款、政府擔(dān)保借款、特許權(quán)轉(zhuǎn)讓所得等等，法律不需要對資金來源進(jìn)行規(guī)定。因此，國際慣例中不強(qiáng)調(diào)資金來源，只對使用公共資金的采購主體作出規(guī)范。根據(jù)我國《政府采購法》第二條規(guī)定，使用財(cái)政性資金采購依法制定的集中采購目錄以內(nèi)的或者采購限額標(biāo)準(zhǔn)以上的貨物、工程和服務(wù)，都要進(jìn)行政府采購，除非法律存在特別規(guī)定。但采購目錄、限額標(biāo)準(zhǔn)、財(cái)政性資金都包括哪些內(nèi)容，現(xiàn)行法律卻沒有任何規(guī)定。
我國《招標(biāo)投標(biāo)法》在適用范圍中明確規(guī)定，全部或者部分使用國有資金投資或者國家融資的項(xiàng)目，必須進(jìn)行招標(biāo)采購。對比前后兩部法律對公共性資金進(jìn)行采購的界定標(biāo)準(zhǔn)就會發(fā)現(xiàn)，嚴(yán)重的沖突又?jǐn)[在我們面前，且有悖于我們單一制國家統(tǒng)一的法律制度。前者規(guī)定的財(cái)政性資金分別以中央和地方所規(guī)定的采購目錄或限額標(biāo)準(zhǔn)為依據(jù)，只要符合各地的采購目錄或達(dá)到各地的限額標(biāo)準(zhǔn)，就必須適用政府采購法；而招標(biāo)投標(biāo)法是以采購資金的性質(zhì)作為標(biāo)準(zhǔn)，而不論資金數(shù)額多少，只要資金具備公共性質(zhì)，就必須通過招標(biāo)采購的方式才能獲得采購項(xiàng)目。顯而易見，兩部法律在全國各省市調(diào)整同一采購對象時會有不同的執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)和執(zhí)行結(jié)果，且同樣的違法事實(shí)將會出現(xiàn)監(jiān)督機(jī)制和法律責(zé)任的錯位。
綜上所述，我國《政府采購法》所規(guī)定的適用范圍在實(shí)施過程中，與現(xiàn)行法律存在著嚴(yán)重的抵觸和矛盾，從而造成政府采購活動中的監(jiān)管部門、采購主體、廣大的供應(yīng)商無所適從，解決這些問題，筆者認(rèn)為，有兩條可供選擇的途徑：其一是修改、完善政府采購法，在新法中增加必須規(guī)范的主體和統(tǒng)一的門檻，并與招投標(biāo)法的內(nèi)容相一致；對于采購對象“工程”的修改，我們可以借鑒其他國家或地區(qū)的規(guī)定，即“所稱工程，指在地面上下新建、增建、改建、修建、拆除構(gòu)造物與其所屬設(shè)備及改變自然環(huán)境之行為，包括建筑、土木、水利、環(huán)境、交通、機(jī)械、電氣、化工及其他經(jīng)主管機(jī)關(guān)認(rèn)定之工程。”其二，根據(jù)國際政府采購慣例，同時也是為了與ＷＴＯ的《政府采購協(xié)議》、聯(lián)合國的《工程、貨物和服務(wù)采購示范法》等國際規(guī)則接軌，我們應(yīng)該徹底取消、廢除我國現(xiàn)行的招標(biāo)投標(biāo)法，將強(qiáng)制招投標(biāo)的內(nèi)容統(tǒng)一納入到我國《政府采購法》中。（4）
