[ 張宗平 ]——(2005-5-24) / 已閱14858次
從法律角度看黨依法執政需要做些什么
作者：張宗平
依法執政是黨的十六大提出、十六屆四中全會又進一步明確的“黨執政的一個基本方式”。提出“依法執政”是黨的十五大提出“依法治國”基本方略以來，黨從治國方略的高度，從法治層面上解決領導方式和執政方式問題的重大舉措。本人認為，“依法執政”包含三重意思，一是黨在國家中的執政地位來源于國家的憲法和法律；二是黨在國家中的各種活動必須在憲法和法律允許的范圍之內；三是黨在國家中的執政方式必須符合國家的憲法和法律。基于此，從法律角度看，黨要實現依法執政，需要重點解決幾個問題：
一、黨要實現依法執政，必須依法進入政權組織
依法執政，從執政黨執政地位的取得角度看，就是要合法取得執政權。中國共產黨（以下簡稱黨）在特定歷史條件下通過奪取政權取得執政地位，至今已執政近60年。但是，正如十六大報告指出的，黨的執政地位并“不是一勞永逸的”。鑒于執政黨執掌國家政權是通過其成員在國家政權中（而不是在國家政權之外，更不是在國家政權之上）發揮領導核心作用來實現的，在黨注重依法執政的當今，本人認為，黨要實現長期執政的目標，需要通過法律手段解決進入政權組織的問題，使黨進入國家政權組織、掌握和控制國家權力的方式制度化、規范化、法治化。為此，需要進行兩項制度建設：
一是修改黨章，解決黨代表不是人大代表、黨委成員不是人大常委會委員的問題，實現人民民主與黨內民主的有機結合，保證經人民民主選舉而被賦予權力的各級人大常委會中的中共黨員進入本級黨委。要解決這個問題，需要將黨章第十一條修改為：“縣、不設區的市、市轄區、鄉、民族鄉、鎮的黨的組織須選出或組織黨的候選人參加本級人大代表的直接選舉，黨的各級代表大會的代表由依照《全國人民代表大會和地方各級人民代表大會選舉法》選舉產生的本級人大代表中的中共代表擔任，黨的各級代表大會的代表名額由依照《全國人民代表大會和地方各級人民代表大會選舉法》選舉產生的本級人大代表中的中共代表人數決定。黨的中央委員會組成人員由全國人民代表大會選舉產生的國家主席、國家副主席和全國人大常委會中的中共委員擔任，黨的地方各級委員會組成人員由本級人大選舉產生的人大常委會中的中共委員擔任，黨的各級委員會組成人員名額由本級人大選舉產生的人大常委會中的中共委員的人數決定”。如此修改黨章后，各級人大中的中共代表既是黨代表又是人大代表，黨的各級委員會都在本級人大常委會，黨不用另外設立常委會，中央也不用設立政治局和政治局常委會。新的黨委在絕大多數情況下都通過人大的組織法、議事規則和人大各專門委員會來實現黨的領導，只在特殊情況下才召開只有黨代表、黨委委員參加的黨代表大會和黨委全體會議。具體來說，在國家層次，全國人大常委會中的中共委員，都進入中共中央委員會，新的中共中央委員會在全國人大常委會中，國家行政機關、審判機關和檢察機關都向新的黨中央負責，受新的黨中央監督；新的黨中央對人民負責，受人民監督。在地方層次，縣、不設區的市、市轄區、鄉、鎮的人大代表由選民直接選舉，其后由當選人大代表的中共黨員民主選舉產生地方黨委；在省、自治區、直轄市、設區的市這一級黨委，也由人大代表中的中共黨員民主選舉產生。
二是修改法律，保證黨作為執政黨的憲法地位。為了建設社會主義法治國家，減少黨執政體制改革的阻力，消除可能出現的動蕩和不穩定，本人認為，需要根據憲法規定對人大選舉法和組織法進行修改，規定一定比例（如50％、60％）的人大代表和人大常委會委員由中共黨員參選，其余名額由各民主黨派、無黨派人士參選。這樣一來，在民主法治的時代潮流下，既保證了黨的執政地位、黨的團結統一，保證了國家主席、總理、地方人大常委會主任、政府首長等重要職位都由中共黨員出任，又可保證將來人民民主、黨內民主選舉的公正透明，保證公民和黨員從黨內選出最被認可的優秀領導者。
二、黨要實現依法執政，必須受制于憲法和法律的約束
依法執政，從執政黨執政行為的運行前提來看，就是要尊重并遵守憲法和法律，在憲法和法律允許的范圍內活動。憲法關于“各政黨都必須以憲法為根本的活動準則，并且負有維護憲法尊嚴、保證憲法實施的職責”的規定、黨章關于“黨必須在憲法和法律的范圍內活動”的規定，是把執政黨執政行為納入法治化軌道的基本依據，是一條極其重要的法制原則。為此，黨（黨的執政者）在執政中，需要自覺地受制于憲法和法律的約束。
一是在制定政策、方針時，要注重政策、方針與法律之間的協調和銜接，確保政策、方針與法律不沖突，確保過時陳舊的法律在政策、方針的指導下能及時得到廢止或修改，確保實踐中行之有效的政策、方針能及時通過法定程序上升為新的法律。要做到這一點，從組織保障的角度看，需要在黨委機關中設置法制機構。
二是在執政活動中，要強化自我約束意識，不能隨意擴大管轄事務的范圍和處理事務的權限，并要對自己的失信、失當、失誤行為，承擔起相應的法律責任。執政者必須摒棄權力無限和權大于法的觀念，切實避免靠黨治國、由黨代政、以黨代法的現象，切實防止政黨意志高于國家法律、政黨權力高于其他權力、政黨機構包辦一切事務的傾向，牢固樹立權力有限觀和權力受制約的意識，明確自己手中的權力是有限職權、是人民通過憲法和法律所賦予的，自覺在憲法和法律規定的范圍內行使權力，確實“保證把人民賦予的權力真正用來為人民謀利益”。
三、黨要實現依法執政，必須依法規范政黨關系和政黨行為
依法執政，從執政黨執政行為的運行方式來看，就是要運用憲法和法律規范政黨關系和政黨行為。為此，本人認為，黨依法執政需要注重兩個問題：
一是在處理各方關系上，需要健全政黨法律制度，規范政黨關系和政黨行為。共產黨領導的多黨合作和政治協商制度，是我國的一項基本政治制度，現行憲法在確認的基礎上允許其“長期存在和發展”。由于現行憲法對該制度的規定簡單而原則，政協章程雖對該制度的規定較為具體但其本身不具有法定的強制效力，因此，可以說，目前對政黨關系、政黨行為的規范主要是靠黨內政策和政協章程調節的。本人認為，要切實發揮共產黨執政、各民主黨派參政的作用，對政黨關系和政黨行為的規范需要轉到以國家法律為主、黨際政策為輔的共同調節格局下。用法律鞏固和完善共產黨領導的多黨合作和政治協商制度，就是要研究制定政黨法，依法規范各政黨間的相互關系，各政黨在國家政治生活中的權利和義務、在政治協商會議中的活動準則，科學界定黨的領導職能和執政方式、黨與國家行政機關、司法機關、基層組織和企事業單位等的關系，從法律制度上保證黨對國家政權組織實行依法領導，保證國家政權組織依法行使職能不受非法干涉。這樣，可以使黨和國家領導制度的改革成果用法律鞏固下來，為黨依法執政提供更為充足的法律保障。
二是在具體工作方式上，不能僅限于制定政策、方針和路線，還要善于提出立法建議。十六大報告明確指出：“黨的領導主要是政治、思想和組織領導，通過制定大政方針，提出立法建議……實施黨對國家和社會的領導。”為此，首先，黨對實際工作中的一些成熟的、成功的做法，要改變過去一味由人大、政府及其有關部門提出立法建議,然后經過一定程序制定為法律、法規的單一做法，自覺站在執政者的高度，主動提出一些重要的立法建議，從而使自己的立法主張盡快實現；其次，黨對一些著手推進的改革決策和改革措施，要自覺地通過法律這一載體來顯現，借以推動改革由政策調控型轉變到法律調控型的路子上來，使黨的意志轉化為國家和人民的意志，保證改革的系統性、連續性和穩定性。
作者單位：夷陵區人民政府法制辦公室
