[ 宋光林 ]——(2005-5-26) / 已閱23908次
我國農(nóng)村土地承包法的法律實效
宋光林
（中共山東省平原縣委組織部 山東平原 253100）
內(nèi)容摘要：《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》已頒布實施兩周年。制定實施該法的目的是落實農(nóng)村土地承包期再延長30年的國家政策，穩(wěn)定和完善以家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制，賦予農(nóng)民長期而有保障的土地使用權(quán)。兩年來，農(nóng)村土地承包法被人們實際施行的狀態(tài)、程度，筆者在本文中進行了初步的闡述，并在此基礎(chǔ)上，對一些原因及對策等問題進行了分析探討。
關(guān)鍵詞：農(nóng)村土地承包法 法律實效 土地承包經(jīng)營權(quán)
一、引言
法律實效，為法理學上的一個概念，是指法律被人們實際遵守、執(zhí)行或適用的狀態(tài)、程度。法律實效與法律實施的意思相近，但法律實施側(cè)重過程、活動；而法律實效側(cè)重狀態(tài)，即法律是否被人們實際上遵守、執(zhí)行或適用。①法律實效與法律效果也是兩個既相聯(lián)系又有區(qū)別的概念，法律效果是指法律的社會目的、價值或社會功能的實現(xiàn)及實現(xiàn)的程度；一般說來，法律實效是法律效果的前提，只有首先實現(xiàn)法律實效，才有可能實現(xiàn)法律效果。由此推理，我國現(xiàn)行農(nóng)村土地承包法的法律實效，則是指《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》被人們是否實際施行以及施行的狀態(tài)、程度。
從法律實效的角度研究我國農(nóng)村土地承包法，可以幫助我們在更廣泛的空間和時間去觀察這部法律，進而更充分地發(fā)揮這部法律規(guī)范的社會功能。瞿同祖指出：“研究法律離不開條文的分析，這是研究的根據(jù)，但僅僅研究條文是不夠的，我們也應(yīng)注意法律的實效問題。條文的規(guī)定是一回事，法律的實施又是一回事。某一法律不一定能執(zhí)行，成為具文。社會現(xiàn)實與法律條文之間，往往存在著一定的差距。如果只注重條文，而不注意實施情況，只能說是條文的、形式的、表面的研究，而不是活動的、功能的研究。我們應(yīng)該知道法律在社會上的實施情況，是否有效，推行的如何，對人民的生活有什么影響等等。”②因此，對我國農(nóng)村土地承包法進行實效性研究，有其意義。
二、對我國農(nóng)村土地承包法的實效性分析
于2002年8月29日頒布、2003年3月1日實施的《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》（以下簡稱農(nóng)村土地承包法）是為穩(wěn)定和完善以家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制，賦予農(nóng)民長期而有保障的土地使用權(quán)③而制定的。而我國農(nóng)村土地承包法實施兩年來，其貫徹落實的主要情況如下：
（一）切實維護了農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)。到2004年，全國 92％的耕地承包期延長到了30年，98％的農(nóng)戶與發(fā)包方簽訂了土地承包合同，70％的農(nóng)戶領(lǐng)到了土地承包經(jīng)營權(quán)證書。全國集體林地以自留山、責任山形式承包到農(nóng)戶經(jīng)營的占63％。④
（二）有效保護了被征占用承包地農(nóng)民的合法權(quán)益。近年來，國家高度重視正確處理經(jīng)濟社會發(fā)展與保護耕地的關(guān)系，實行最嚴格的土地管理制度。全國編制并實施了五級土地利用總體規(guī)劃，劃定基本農(nóng)田16.32億畝。嚴格實行建設(shè)占用耕地補償制度，加大土地整理復墾力度。為了規(guī)范土地市場，嚴禁違法批地用地和亂占濫用耕地的現(xiàn)象，各地開展了治理整頓土地市場工作。2003年7月，國務(wù)院發(fā)出了《關(guān)于清理整頓各類開發(fā)區(qū)加強建設(shè)用地管理的通知》，并組成10個督查組，對全國31個省區(qū)市進行了聯(lián)合督查。同時，為貫徹落實《農(nóng)村土地承包法》，一些省市對改革征地制度進行了積極探索。⑤
(三)規(guī)范了農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的有序流轉(zhuǎn)。隨著農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營和農(nóng)村二、三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，一些地方初步具備了土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的條件，2002年底，土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)面積占到了承包地總面積的16.4%。為了依法規(guī)范農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，作為配套設(shè)施，農(nóng)業(yè)部制定了《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)證管理辦法》。同時，正在抓緊制定《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)規(guī)則》和《農(nóng)村承包合同糾紛仲裁辦法》。國家林業(yè)局起草了《森林、林木和林地使用權(quán)流轉(zhuǎn)條例》。各地在建立農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)制度方面，也進行了積極的探索，山東省《〈農(nóng)村土地承包法〉實施辦法》已于2004年10月1日開始施行。⑥
從總體上看，農(nóng)村土地承包法的實施情況是比較好的，但也存在著一些不容忽視的問題。
一是法律的學習、宣傳還不夠廣泛、深入。根據(jù)國務(wù)院發(fā)展研究中心“縣域經(jīng)濟與社會調(diào)查分析系統(tǒng)” ２００３年對湖南醴陵、耒陽和浙江建德、永康四個縣（市）的抽樣調(diào)查發(fā)現(xiàn)，大部分農(nóng)民對《農(nóng)村土地承包法》一無所知，而那些表示知道此法的農(nóng)戶中，大部分農(nóng)戶又都不知道該法的主要內(nèi)容，甚至連“承包期內(nèi)不再調(diào)地”和“農(nóng)戶不同意，誰也無權(quán)在土地承包期內(nèi)拿走土地”這兩項涉及農(nóng)民自身權(quán)益保護的最核心內(nèi)容都不知道。⑦ 一些干部對農(nóng)村土地承包法的重大意義、對穩(wěn)定完善農(nóng)村土地承包關(guān)系和保護農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)的重要性，也缺乏應(yīng)有的認識。
二是農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)在一些地方還沒有得到完全落實。從全國看，目前還有少數(shù)村組沒有開展第二輪土地承包，還有相當數(shù)量的農(nóng)戶沒有領(lǐng)到土地承包經(jīng)營權(quán)證書。一些地方因部分森林、林木和林地的產(chǎn)權(quán)不明晰，邊界不確定等原因，林權(quán)證發(fā)放不及時。個別地方還存在隨意終止或變更承包合同，以及以村規(guī)民約剝奪農(nóng)村婦女土地承包經(jīng)營權(quán)等問題。
三是違法批地用地、亂占濫用耕地的現(xiàn)象比較突出，失地農(nóng)民的補償和安置得不到落實。一些地方不尊重農(nóng)民承包土地的主體地位，違反土地利用規(guī)劃，隨意擴大征地規(guī)模，違法越權(quán)審批土地。截止到2004年上半年，全國各類開發(fā)園區(qū)竟有6000多個，⑧開發(fā)園區(qū)過多過濫，土地閑置率過高，導致土地資源嚴重浪費，農(nóng)民失地失業(yè)。有些地方為了減少征地成本，降低征地補償標準，忽視失地農(nóng)民的就業(yè)和生活安置；有些地方補償費的分配沒有充分體現(xiàn)農(nóng)民的受益主體地位，以各種名目拖欠、挪用、截留土地補償費。由此，引發(fā)了不少矛盾和糾紛，成為影響農(nóng)村社會穩(wěn)定的一個重要原因。
四是一些地方土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)不規(guī)范。農(nóng)戶之間的土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)多采取口頭協(xié)議的形式，隨意性大。即使簽訂書面合同，很多也沒有對流轉(zhuǎn)期限、流轉(zhuǎn)價格和違約責任等做出約定，留下糾紛隱患。土地承包方案、土地承包經(jīng)營權(quán)的調(diào)整與變動須經(jīng)村民會議三分之二以上成員或三分之二以上村民代表同意的規(guī)定在一些村組形同虛設(shè)。制定土地承包方案、調(diào)整承包地、將土地發(fā)包給本集體經(jīng)濟組織以外的單位或個人時，往往是村組織或個別村組干部“一錘定音”。還有的地方侵占農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)收益，更有甚者，借承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)改變土地的農(nóng)業(yè)用途。
五是農(nóng)村土地承包糾紛解決機制不完善。土地承包糾紛仲裁機構(gòu)還不健全，還沒有仲裁機制及程序的具體規(guī)定。
六是一些地方?jīng)]有切實遵守30年的土地承包期內(nèi)不得調(diào)整變動承包地的規(guī)定。依然推行承包地“三年一小動，五年一大動”的“土政策”。
七是一些地方承包期內(nèi)土地使用權(quán)的可繼承性被非法剝奪。或許是受“平均分配”等農(nóng)民傳統(tǒng)公平觀念的影響，土地承包經(jīng)營權(quán)人死亡后，承包地就被發(fā)包方收回，使得繼承人無法繼承土地承包經(jīng)營權(quán)。
八是一些地方口糧田、責任田的劃分仍在進行。目前仍有一些村組以預(yù)留機動地的名義劃分出大量土地，以招標承包的形式短期（一般是一年）承包給部分農(nóng)戶。
三、對其問題的原因與對策的分析和探討
（一）原因分析。筆者認為，我國農(nóng)村農(nóng)地承包法實行過程中出現(xiàn)的問題，主要有以下原因：
第一，人的方面的因素。改革開放以來，我國的法制建設(shè)和普法宣傳都獲得了極大發(fā)展，但限于人口多、底子薄的原因，目前農(nóng)村基層組織和農(nóng)民的法律意識仍十分淡薄。人們的法律意識、生活觀念直接決定了他們是否懂法，能否積極、正確地守法。農(nóng)村基層組織工作人員和農(nóng)民較低的科學文化素質(zhì)和淡薄的法律意識、法治觀念，必然會為農(nóng)村土地承包法的有效實施帶來較大阻力。
第二，體制方面的因素。改革開放至今，農(nóng)村土地實行以家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制，而這種體制在農(nóng)村土地頒布實施前主要是由國家政策和地方政策來規(guī)定，缺乏國家法律和行政規(guī)章的完備規(guī)范，因此二十多年來，農(nóng)村土地承包處于一種疏松而欠缺嚴密的體制下，導致土地承包關(guān)系不穩(wěn)定，土地調(diào)整頻繁。再加上農(nóng)村土地承包法頒布實施前國家對承包經(jīng)營權(quán)的債權(quán)性界定，長此以往，農(nóng)村基層組織和農(nóng)民對這種松散而不穩(wěn)定的局面形成路徑依賴。另外，行政管理體制的不健全也是一大因素。雖然我國正致力于政治體制改革，但受傳統(tǒng)計劃體制的影響仍十分嚴重，行政體制仍不健全，行政行為缺乏有效監(jiān)督和制約，行政權(quán)力過大。各地方政府用行政手段頻繁調(diào)整承包地，帶來不少問題。
第三，環(huán)境方面的因素。影響法律實施的環(huán)境包括經(jīng)濟環(huán)境、政治環(huán)境、文化環(huán)境和自然環(huán)境等等，筆者在此主要分析文化環(huán)境和信息環(huán)境對農(nóng)村土地承包法實施的影響。首先是文化環(huán)境，中國的農(nóng)村百姓歷來奉行“官本位”的文化，人們普遍敬奉行政權(quán)力，尚未形成以法律為至高地位，宣揚平等、公正、自由、尊重私的權(quán)利的社會風氣。因此我們經(jīng)常可以發(fā)現(xiàn)公權(quán)力侵犯私權(quán)利的現(xiàn)象。而且一直以來，雖然我國也在倡導集體主義與個人利益相結(jié)合，在強調(diào)集體利益的同時不忽視個體利益，但從總體來講，集體利益的地位在我國明顯高于個體利益，集體利益至上早已成為人們潛移默化的觀念，因此當行政權(quán)力以進行總體規(guī)劃為由不當干預(yù)土地承包關(guān)系，頻繁調(diào)整承包地的時候，許多農(nóng)民并沒有拿起法律武器，捍衛(wèi)自己的權(quán)益。再就是信息環(huán)境，在都市里，人們可以感覺到各種信息在迅速地傳播。但在農(nóng)村，信息的傳播卻慢得可憐。雖然如今我國農(nóng)村各農(nóng)戶也都有了電視、電話等信息傳播媒介，但僅有這些還遠遠不夠，農(nóng)村還欠缺網(wǎng)絡(luò)、各類報刊等傳播工具的廣泛介入。最為主要的，則是農(nóng)村比較欠缺對信息的積極接受者。雖然不少農(nóng)民也經(jīng)常收聽廣播，收看電視，了解國內(nèi)國際問題，積極學習技術(shù)，增長本領(lǐng)，但是較之城市居民而言，農(nóng)民對信息的接受缺乏敏感度，這可能要歸結(jié)于農(nóng)民較低的文化素質(zhì)。由于以上原因，再加上一些地方對農(nóng)村土地承包法的宣傳不到位，不少農(nóng)民對農(nóng)村土地承包法缺乏了解也就不足為奇了。
第四，傳統(tǒng)觀念的影響。幾千年來，在我國農(nóng)民觀念中形成了“不患寡，而患不均”的平均主義思想，尤其對于土地這一農(nóng)民的命根子，在他們的觀念中，應(yīng)根據(jù)人丁數(shù)目均分土地。人死了就要退地，有了新人口則要補地，天經(jīng)地義。因此不少農(nóng)民對農(nóng)村土地承包法中“增人不增地，減人不減地”的原則極力反對。由此我們也可以認識到為什么一些地方對承包地“三年一小動，五年一大動”，不斷調(diào)整承包地的做法了，目的無非是“增人的增地，減人的減地”，以迎合農(nóng)民按人丁分配土地承包經(jīng)營權(quán)的觀念。另外還有幾千年來形成的歧視婦女的不良思想，使得一些地方以“村規(guī)民約”形式剝奪農(nóng)村婦女的土地承包經(jīng)營權(quán)。
（二）對策分析。針對以上原因，筆者認為可以從以下幾個方面做出努力：
第一，加強法制宣傳和普法教育。廣泛宣傳農(nóng)村土地承包法，是有效貫徹實施這部法律的重要前提。各級政府和主管部門應(yīng)從認真貫徹鄧小平理論和“三個代表”重要思想的高度、從全面建設(shè)小康社會的戰(zhàn)略高度、從維護社會穩(wěn)定的全局高度，深刻認識貫徹實施農(nóng)村土地承包法的重要意義，繼續(xù)采取切實有力措施，通過各種形式，加強對農(nóng)村土地承包法的學習和宣傳。特別是各有關(guān)部門和各級領(lǐng)導干部，應(yīng)進一步認識農(nóng)村土地承包法的重大意義，熟悉和掌握法律的有關(guān)規(guī)定，切實維護廣大農(nóng)民群眾的土地承包經(jīng)營權(quán)。
第二，嚴格依法辦事，維護農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)。黨的十六屆三中全會提出，土地家庭承包經(jīng)營是農(nóng)村基本經(jīng)營制度的核心，要長期穩(wěn)定并不斷完善以家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制，依法保障農(nóng)民對土地承包經(jīng)營的各項權(quán)利。對此，各級政府及主管部門應(yīng)統(tǒng)一認識，加強領(lǐng)導，全面貫徹實施農(nóng)村土地承包法。沒有開展二輪土地承包、沒有簽訂土地承包合同的，應(yīng)抓緊落實，盡快讓農(nóng)民領(lǐng)到土地承包經(jīng)營權(quán)證書。應(yīng)加快林地確權(quán)發(fā)證工作。對拖延土地延包、超標多留機動地、剝奪婦女土地承包經(jīng)營權(quán)等違法行為，必須依法糾正。
第三，嚴格保護耕地，妥善解決征地補償安置問題。土地是農(nóng)民的命根子，控制征地規(guī)模，解決失地農(nóng)民的補償安置問題，事關(guān)農(nóng)民生產(chǎn)、生活和農(nóng)村社會穩(wěn)定的大局。黨的十六屆三中全會提出，“按照保障農(nóng)民權(quán)益、控制征地規(guī)模的原則，改革征地制度，完善征地程序”，“及時給予農(nóng)民合理補償”。按照法律規(guī)定，農(nóng)民是土地承包經(jīng)營的主體和受益主體。各級政府及有關(guān)部門應(yīng)認真處理好經(jīng)濟發(fā)展、城市建設(shè)與保護耕地、維護農(nóng)民利益的關(guān)系，針對當前征地反映的突出問題，嚴格執(zhí)行土地利用總體規(guī)劃，盡快解決一些地方為隨意征地，而遲遲不作土地規(guī)劃的問題。應(yīng)加快改革征地制度，改進土地征用補償方式，完善補償標準，規(guī)范補償費管理。采取切實措施，解決失地農(nóng)民的就業(yè)安置和社會保障問題，維護被征地農(nóng)民的合法權(quán)益。
第四，正確引導、進一步規(guī)范土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)。土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，是農(nóng)村生產(chǎn)力發(fā)展到一定水平的必然要求。土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)必須以長期穩(wěn)定土地承包關(guān)系為前提，以擁有土地承包經(jīng)營權(quán)的農(nóng)戶為主體，以依法、自愿、有償為原則。各級政府及主管部門應(yīng)依法正確引導和規(guī)范土地承包經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)，尊重農(nóng)民的主體地位，為農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)提供信息咨詢、委托代理、合同簽訂、糾紛調(diào)解等服務(wù)，保護農(nóng)民在土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)過程中的合法收益。農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，還應(yīng)適應(yīng)農(nóng)村生產(chǎn)力發(fā)展水平的要求，在具備條件和農(nóng)民自愿的前提下，探索通過市場機制實現(xiàn)土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的途徑，促進生產(chǎn)要素優(yōu)化配置。
第五，完善相關(guān)法律法規(guī)，提高法律的可操作性。應(yīng)竟一步修改完善《中華人民共和國土地管理法》，使有關(guān)規(guī)定與農(nóng)村土地承包法相互銜接，保障農(nóng)民承包土地的主體地位，維護農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)。還應(yīng)盡快制定規(guī)范農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)、森林林木和林地使用權(quán)流轉(zhuǎn)、被征地農(nóng)民的補償安置等行政法規(guī)和規(guī)章，以及農(nóng)村土地承包合同糾紛仲裁的有關(guān)規(guī)定。對審判土地承包糾紛案件適用法律反映出的一些問題，最高人民法院也應(yīng)盡快做出司法解釋。
注釋：
① 沈宗靈主編：《法理學》，北京大學出版社，2001年版，第237頁
② 瞿同祖：《中國法律與中國社會》，中華書局1981年版，第2頁
③ 見《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》第一條
④ 《全國人大常委會執(zhí)法檢查組關(guān)于〈農(nóng)村土地承包法〉實施情況的報告》，《全國人大常委會公報》2004年第1期
⑤ 同④
⑥ http://www.aweb.com.cn ，農(nóng)業(yè)部信息中心發(fā)布，2004年9月23日
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