[ 谷遼海 ]——(2005-5-27) / 已閱8455次
我國的政府采購模式尚存缺陷
文章來源：中國經濟時報
發表時間：2005年5月27日
作者： ■谷遼海
選擇什么樣的采購模式更有利于控制和規范公共消費行為，管理好公共資金，提高采購效率，實現公共政策目標，在各個國家和地區都不盡相同。
美國政府采購模式分集中采購和分散采購兩種。采購金額在２５００美元以內的實行分散采購，采購金額在２５００美元以上的實行集中采購。韓國在中央政府設立采購供應廳，是世界上實行集中采購模式的典型代表。我國香港地區政府采購也實行集中采購制度，只有小額物品由各部門分散采購。
對于分散采購模式，我們都不陌生。過去，我國長期實行各部門、各單位自行采購的模式。而集中采購模式，是指本級政府各部門所需要的貨物、工程和服務由本級政府所設的集中采購機構統一實施。相對于分散采購來說，集中采購有自己的明顯優勢：一是有利于充分形成公平的競爭環境，實現物有所值的目標。二是增大采購規模和效率，降低成本，形成買方市場。三是有利于政府采購活動的監督和管理，防止暗箱操作。四是有利于國家對經濟宏觀調控，實現公共政策目標。五是有利于提高政府采購技術水平，向專業化發展，減少重復采購和浪費。但是，集中采購也有其局限性，缺乏靈活快捷，不能很好地滿足使用部門的需求。
政府采購模式的選擇，實質上是對政府采購效益和效率的選擇問題。根據政府采購兩種模式的各自特點，結合中國實際情況，我國《政府采購法》第七條規定，政府采購實行集中采購和分散采購相結合。按照現行法律，凡是未被納入集中采購目錄以內、達到限額標準以上的采購對象，仍由各部門、各單位實行分散采購。據筆者理解，實際上，我國分散采購的還有許多尚未達到限額標準的采購項目。例如：《中央預算單位２００５年政府集中采購目錄及標準》規定，除政府集中采購目錄和部門集中采購項目外，各部門自行采購達到５０萬元以上的貨物和服務的項目、６０萬元以上的工程項目。顯然，在限額標準以下的采購對象，如果未被納入政府采購目錄，一方面是屬于部門有權力自行采購；另一方面也是屬于法律的真空地帶，效力范圍之外。可見，政府采購法還是存在著很大的缺陷。
實踐中比較突出的問題是，也是灰色交易頻繁曝光的重大建設項目，往往都發生在分散采購領域。由于沒有法定義務將采購項目交給集中采購機構，采購人也就有機會與以營利為目的社會中介機構招標公司進行“合作”，提高采購預算和中標價格，從中賺取巨額的回扣和酬金（一般為２０－４０％）回報。
可見，法律的缺位為公共權力設租人和尋租人提供了“合法”的交易場所。根據政府采購法第十八條規定，采購人采購納入集中采購目錄的政府采購項目，必須委托集中采購機構代理采購。財政部出臺的行政規章，將集中采購又分為政府集中采購和部門集中采購，規定后者可以委托社會中介招標采購機構進行代理，所出臺的《政府集中采購目錄及標準》中，特別列出了部門集中采購的范圍，其實質就是分散采購。
筆者認為，這種劃分，嚴重違反了法律強制性規定。部門集中采購也是屬于政府集中采購，為維護法制統一，必須委托集中采購機構代理。由于行政規章嚴重違反了上位法的規定，２００３年我國集中采購規模為１０２５億元，占采購總量的６１％，然而自去年開始，我國的集中采購規模明顯出現被逐漸壓縮而分散采購規模不斷擴大的趨勢，而且愈演愈烈。這一現象的出現，除了行政規章突破法律框架之外，還有行政自由裁量權不受任何約束，導致集中采購和分散采購的定義越來越不確定。只要各單位、各部門有“特殊需求”的申請，監管部門就可以批準為部門集中采購，也就可以合法地規避法律的強制性規定。
政府依法設立集中采購機構就是要落實和推行集中采購制度，將原來分散在各采購人的采購權依法集中并賦予政府集中采購機構來統一行使和統一規范。然而，與立法初衷相違的是，采購制度實施后，招標代理公司如雨后春筍般地快速發展壯大，與各級政府集中采購機構并駕齊驅，形成了以營利為目的招標公司與非營利為目的各級集中采購機構共同代理政府采購業務的局面。前者雖然不屬于我國政府采購模式之一，但法律沒有禁止其代理政府采購業務。這樣一來，我國政府采購的組織形式客觀上也就包括了三類主體，即集中采購機構、各部門采購機構、以營利為目的招標公司。后一采購主體的業務量遠遠地超越了各級政府采購中心。這是非常不正常的現象。世界上一些政府采購制度比較成功的國家，很少有以營利為目的社會中介機構代理政府采購業務。由于中介機構依附于公共權力部門，行使著采購人的權力，客觀上又躲避了法律的監督，從而演繹了一場場暗箱操作的黑幕，嚴重損害了政府采購在人們心目中的形象。為了規范政府采購的組織形式，我國的立法應禁止中介的招標公司代理政府采購業務。或者通過公開招標的政府采購方式選擇幾家社會中介機構代理政府采購業務。(５)
