[ 何寧湘 ]——(2005-5-28) / 已閱36151次
由此，可以清楚看到，成都大學教師楊茂提出教師申訴理應由成都市教育局管轄。而由于成都大學或成都學院，均夠不上四川省教育廳管理的高校級別，因此四川省教育廳對楊茂的教師申訴無“第一”管轄權(quán)，假設楊茂向四川省教育廳提出教師申訴，其不會受理。既然成都市教育局對楊茂提出的教師申訴有管轄權(quán)，其上訴“不具有作出教師申訴處理意見書》的行政職權(quán)”的理由不能成立的問題就不用贅述。
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2、關于楊茂提出對成都市教育局作出的《教師申訴處理意見書》不服是否能提出的行政訴訟，成都市教育局對這一問題在一審以及上訴的理由均基于對成都大學教師提出教師申訴無管轄權(quán)，而非是否行政訴訟能否成立(如果依法有管轄權(quán)即本案行政訴訟成立)，故提出“原審法院關于本案屬于行政訴訟受案范圍的認定錯誤”的上訴理由。
成都市教育局《行政上訴狀》稱其對楊茂教師申訴“的處理活動并非依據(jù)行政職權(quán)作出的具體行政行為”，因此不具有可訴性。實質(zhì)上，此上訴理由不僅僅是對抗一審判決，也是直接對抗成都市中級人民法院的(2004)成立行終字第22號行政裁定書，該裁定書已將法理闡釋清楚(詳見《教師申訴行政制度中的若干思考》(三))，其理由不能成立。
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3、成都市教育局適用《四川省國家行政機關、全民所有制事業(yè)單位辭退工作人員暫行辦法》，撤銷第三人成都大學的除名處理決定是否正確，這要看成都大學作出除名處理決定的真實意思表示以及法律特征。成都大學對楊茂不同意繳納9000元的“調(diào)動補償費”，致使楊茂無法辦理調(diào)動手續(xù)，同時學校又不安排楊茂的新學期課表，致使無課可上，成都大學便以曠工對在楊茂不知情的情況作出了除名處理，也就是成都大學真實意思是“開除”楊茂。但學校事業(yè)單位沒有“除名”處理的法律依據(jù)，因此成都大學作出除名處理決定不合法。但成都大學作出除名處理決定不具有“辭退”的法律特征，其二，教育行政機關不能對教育機構(gòu)的行為下定義，更不能明指或暗示教育機構(gòu)按“辭退”處理。因此，成都市教育局適用《四川省國家行政機關、全民所有制事業(yè)單位辭退工作人員暫行辦法》，撤銷第三人成都大學的除名處理決定適用法律錯誤，其上訴理由不成立。
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4、成都市教育局不論在一審答辯、還在庭審質(zhì)證辯論，還是在上訴理由中，均認為對楊茂教師申訴是依法處理的。而又稱“不具有作出《教師申訴處理意見書》的行政職權(quán)”，其行為與其說法相互矛盾，根本無法自圓其說。退一萬步說，其“不具有作出《教師申訴處理意見書》的行政職權(quán)”說法成立，那么本身就超越行政職權(quán)的嚴重違法行政行為，故其原審法院關于上訴人“行政程序違法”的認定錯誤上訴理由根本站不住腳，也不值一駁。
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[二、二審庭中有關問題的分析 ]
[1、成都市教育局上訴狀中的新問題 ]
成都市教育局上訴狀與一審庭審中主要觀點沒有實質(zhì)區(qū)別，但在上訴狀中也一點點新的問題，如提出“上訴人對被上訴人和第三人成都大學的人事爭議進行的是居間調(diào)解和類似于仲裁的處理活動”，對于這點在本案一審時《答辯狀》沒有提出，而是在庭審中其代理口頭提出的，一審敗訴后直接將這一說法載入《行政上訴狀》。其口頭理由是，1、無管轄權(quán)；2、移送省教育廳被拒絕方才主動居間調(diào)解和類似仲裁活動。對于這點已在《教師申訴行政制度中的若干思考》(三)做詳細闡述不在重復。這里要討論的是，既然移送省教育廳，那么就應當出示證據(jù)來證明這一事實；其二、“明知”無管轄權(quán)、明知又被省教育廳拒絕移送，不受理即可；其三、既然是調(diào)解就應當給當事人一個調(diào)解通知之類文書，為何在訴訟之間都沒有調(diào)解之意思表示，整個處理過程也無任何調(diào)解文書或調(diào)解程序或調(diào)解事項；其四、教育行政機關何來調(diào)解權(quán)，行政機關的調(diào)解權(quán)不能由自己主觀意思決定，而必須法定。況且調(diào)解也需要當事人自愿與申請，楊茂提出的是教師申訴書而非人事爭議調(diào)解。其五、教育行政機關更無人事爭議的調(diào)解權(quán)與處理權(quán)。其六、不僅“居間調(diào)解和類似于仲裁的處理活動”不是事實，是謊言，即使真這樣做了也是違法。這里需要特別指出的是，成都市教育局認為在訴訟中假稱“不具有作出《教師申訴處理意見書》的行政職權(quán)”、“是居間調(diào)解和類似于仲裁的處理活動”便逃過違法行政責任，而你依據(jù)行政職權(quán)所進行的調(diào)解處理活動仍是行政行為，依然是違法行政。
成都市教育局上訴狀稱“在管轄權(quán)發(fā)生爭議的情況下，即使上訴人經(jīng)有關部門的裁定或指定取得該申訴案件處理的行政管轄權(quán)，教師申訴的處理期限也應當從有關部門的裁定功指定生效之日起算。因此，上訴人的行為不存在“行政程序違法”的情形。”如果真正是成都市教育局現(xiàn)提出的“調(diào)解”，那么民間調(diào)解根本不存在法定期限問題，更不存在管轄權(quán)導致超過法定期限的問題。上訴狀的意思是說，從絕對時間上看，成都市教育局作出《教師申訴處理意見書》的時間為60天，確已超過教師申訴處理的法定期限30天，但由于沒有確定管轄權(quán)而后為確定管轄權(quán)而延誤了期限，因此應從確定管轄的那天起計算，沒有超過30天，故沒有行政程序違法。如果不是處理教師申訴，而是“人事爭議調(diào)解”何來超過教師申訴的期限問題，上訴狀的這一說法本身就印證了成都市教育局本身就是在處理楊茂的教師申訴這一事實。
[2、二審庭審中的有關問題 ]
成都大學自2003年升格為本科層次的普通高等院校，關于成都市教育局上訴提出本案應當適用《高等教育法》第68條、第13條、第62條來確定其無管轄權(quán)，其楊茂教師申訴應由四川省教育廳管轄。對于高等院校教師申訴受理確屬于省級教育廳管轄這點不錯，但：1、成都大學在升格為本科層次后仍不屬于四川省教育廳管轄，自然適用《高等教育法》就存在問題，成都市教育局在《行政上訴狀》中稱“由于上訴人對成都大學的教師申訴無管轄權(quán)，上訴人在收到被上訴人的教師申訴后，根據(jù)相關規(guī)定曾將被上訴人的申訴材料移送給有管轄權(quán)的四川省教育廳。上訴人在四川省教育廳拒絕接受上訴人移送的申訴案件后，......”也證明省教育廳并不主管成都大學，否則拒絕移送就是違法。2、四川省教育廳拒絕接受移送表明，成都大學并未真正意義上進入普通高等院校序列，故省教育廳無管轄權(quán)，同時其拒絕移送也表明省教育廳依法行政。3、楊茂提出申訴是2002年12月23日，成都市教育局于2003年2月23日作出《教師申訴處理意見書》，教育部發(fā)函時間為2003年5月此時成都大學尚未升格為本科層次。綜合上述各點，如果本案適用《高等教育法》來確定管轄權(quán)是不符合本案基本事實的。
關于成都市教育局上訴提出本案應當適用《教育行政處罰暫行實施辦法》第5條等條款規(guī)定來確定對成都大學除名決定案件的管轄問題。成都大學作出除名決定是其行政管理行為，而不是行政處罰行為，因此本案也不能適用此“暫行辦法”。
關于成都市教育局上訴提出一審判決“一審法院適用國家教委《關于<中華人民共和國教師法>若干問題的實施意見》第八條的規(guī)定，認定本案屬于行政訴訟受案范圍，屬適用法律不當。國家教委《關于<中華人民共和國教師法>若干問題的實施意見》是部門規(guī)章，無權(quán)設定行政訴訟的受案范圍。一審法院應適用《行政訴訟法》以及相關的司法解釋來認定本案是否屬于行政訴訟受案范圍”的理由。對于“行政訴訟受案范圍”，為了便于教師對這一法律概念的理解與認識，這里作一定程度的展開闡述：首先討論成都市教育局在行政上訴狀提出的觀點：1、指控“國家教委《關于<中華人民共和國教師法>若干問題的實施意見》是部門規(guī)章，無權(quán)設定行政訴訟的受案范圍”不是人民法院能夠解決的問題，其作為市級、下級教育行政機關對國家最高教育行政主管機關提出這樣的問題，似乎有些六親不認的狀況；2、《教師法》系行政法范疇中的基本法，也是特別法。在我國對于法律的解釋有幾種表現(xiàn)形式，人大作出的是立法解釋、最高人民法院、最高人民檢察院作出的解釋是司法解釋、行政機關作出的解釋是行政解釋，國家教委《關于<中華人民共和國教師法>若干問題的實施意見》屬于行政法具體應用解釋，而不是部門規(guī)章。3、《教師法》1994年施行，國家教委《關于<中華人民共和國教師法>若干問題的實施意見》于1995年10月6日公布，《立法法》于2000年7月1日施行，按照
最高人民法院關于印發(fā)《關于審理行政案件適用法律規(guī)范問題的座談會紀要》的通知
法[2004]96號
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一、關于行政案件的審判依據(jù)
根據(jù)行政訴訟法和立法法有關規(guī)定，人民法院審理行政案件，依據(jù)法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例，參照規(guī)章。在參照規(guī)章時，應當對規(guī)章的規(guī)定是否合法有效進行判斷，對于合法有效的規(guī)章應當適用。根據(jù)立法法、行政法規(guī)制定程序條例和規(guī)章制定程序條例關于法律、行政法規(guī)和規(guī)章的解釋的規(guī)定，全國人大常委會的法律解釋，國務院或者國務院授權(quán)的部門公布的行政法規(guī)解釋，人民法院作為審理行政案件的法律依據(jù)；規(guī)章制定機關作出的與規(guī)章具有同等效力的規(guī)章解釋，人民法院審理行政案件時參照適用。
考慮建國后我國立法程序的沿革情況，現(xiàn)行有效的行政法規(guī)有以下三種類型：一是國務院制定并公布的行政法規(guī)；二是立法法施行以前，按照當時有效的行政法規(guī)制定程序，經(jīng)國務院批準、由國務院部門公布的行政法規(guī)。但在立法法施行以后，經(jīng)國務院批準、由國務院部門公布的規(guī)范性文件，不再屬于行政法規(guī)；三是在清理行政法規(guī)時由國務院確認的其他行政法規(guī)。
行政審判實踐中，經(jīng)常涉及有關部門為指導法律執(zhí)行或者實施行政措施而作出的具體應用解釋和制定的其他規(guī)范性文件，主要是：國務院部門以及省、市、自治區(qū)和較大的市的人民政府或其主管部門對于具體應用法律、法規(guī)或規(guī)章作出的解釋；縣級以上人民政府及其主管部門制定發(fā)布的具有普遍約束力的決定、命令或其他規(guī)范性文件。行政機關往往將這些具體應用解釋和其他規(guī)范性文件作為具體行政行為的直接依據(jù)。這些具體應用解釋和規(guī)范性文件不是正式的法律淵源，對人民法院不具有法律規(guī)范意義上的約束力。但是，人民法院經(jīng)審查認為被訴具體行政行為依據(jù)的具體應用解釋和其他規(guī)范性文件合法、有效并合理、適當?shù)模谡J定被訴具體行政行為合法性時應承認其效力；人民法院可以在裁判理由中對具體應用解釋和其他規(guī)范性文件是否合法、有效、合理或適當進行評述。
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的規(guī)定，國家教委《關于<中華人民共和國教師法>若干問題的實施意見》是人民法院行政案件的審判依據(jù)，因此，成都市教育局的這點理由是不成立的。
第二、根據(jù)我國程序法的一致性規(guī)定，以及行政訴訟法的規(guī)定，成都市中級人民法院的(2004)成立行終字第22號行政裁定書是產(chǎn)生法律效力的二審法律裁決文書，雖不能對此提起“上訴”、“申訴”，但當事人可以向人民檢察院提出申訴，但成都市教育局并未提出。成都市中級人民法院的(2004)成立行終字第22號行政裁定書下達后，一審法院除通過審判監(jiān)督程序提出不同意見外，只能執(zhí)行該產(chǎn)生法律效力的裁定，立案審理。在一審時成都市教育局代理人行政裁定書提出口頭異議，實際上講，這種口頭異議沒有任何實質(zhì)意義，僅僅是一個面子問題。法律原理很簡單，一審法院不得通過案件審理來推翻上級法院對于“案件立案受理”的程序裁定。3、成都市教育局在行政上訴狀與二審庭審中再次提出這一問題，更是多余之舉。道理同樣十分簡單，如果本案不屬于行政訴訟受案范圍，你針對的不應是一審判決，而是成都市中級人民法院的(2004)成立行終字第22號行政裁定書。從程序法上講，當事人不能在一審過程中或向一審法院提出對二審行政裁定的異議。從法院內(nèi)部體制與辦案程序上講，(2004)成立行終字第22號行政裁定書由中院立案庭作出，行政審判庭不可能對此作出否定。對于法院的裁決而言，只能起動審判監(jiān)督程序，由審判監(jiān)督庭經(jīng)審理發(fā)現(xiàn)確有錯誤的作改判。
第三、依據(jù)行政訴訟受案范圍的法律規(guī)定來分析本這一問題。
《行政訴訟法》
第二章 受案范圍
第十一條 人民法院受理公民、法人和其他組織對下列具體行政行為不服提起的訴訟：
（一）對拘留、罰款、吊銷許可證和執(zhí)照、責令停產(chǎn)停業(yè)、沒收財物等行政處罰不服的；
（二）對限制人身自由或者對財產(chǎn)的查封、扣押、凍結(jié)等行政強制措施不服的；
（三）認為行政機關侵犯法律規(guī)定的經(jīng)營自主權(quán)的；
（四）認為符合法定條件申請行政機關頒發(fā)許可證和執(zhí)照，行政機關拒絕頒發(fā)或者不予答復的；
（五）申請行政機關履行保護人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)的法定職責，行政機關拒絕履行或者不予答復的；
（六）認為行政機關沒有依法發(fā)給撫恤金的；
（七）認為行政機關違法要求履行義務的；
（八）認為行政機關侵犯其他人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)的。
除前款規(guī)定外，人民法院受理法律、法規(guī)規(guī)定可以提起訴訟的其他行政案件。
第十二條 人民法院不受理公民、法人或者其他組織對下列事項提起的訴訟：
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