[ 李鴻旭 ]——(2022-5-18) / 已閱2400次
關(guān)于對(duì)食用農(nóng)產(chǎn)品監(jiān)督管理法律適用的探討
山東省威海市市場(chǎng)監(jiān)督管理局 李鴻旭
黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革后，原工商、質(zhì)監(jiān)、食藥等部門(mén)整合為市場(chǎng)監(jiān)督管理部門(mén)，針對(duì)食品安全監(jiān)督管理，廣大基層市場(chǎng)監(jiān)督管理人員在食用農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管法律適用方面存在不少困惑和爭(zhēng)議。為確保正確履行食品安全監(jiān)管職責(zé)，嚴(yán)格落實(shí)“四個(gè)最嚴(yán)”要求，確保人民群眾“舌尖上的安全”，依法維護(hù)行政相對(duì)人的合法權(quán)益，推進(jìn)全系統(tǒng)法治建設(shè)�，F(xiàn)就食用農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全管理法律適用方面探究如下：
一、厘清食品、農(nóng)產(chǎn)品、食用農(nóng)產(chǎn)品的概念與關(guān)系
�。ㄒ唬┦称� 根據(jù)《中華人民共和國(guó)食品安全法》（以下簡(jiǎn)稱《食品安全法》）規(guī)定，食品指各種供人食用或者飲用的成品和原料以及按照傳統(tǒng)既是食品又是中藥材的物品，但是不包括以治療為目的的物品。
�。ǘ┺r(nóng)產(chǎn)品 根據(jù)《中華人民共和國(guó)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》（以下簡(jiǎn)稱《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》）第二條規(guī)定，本法所稱農(nóng)產(chǎn)品，是指來(lái)源于農(nóng)業(yè)的初級(jí)產(chǎn)品，即在農(nóng)業(yè)活動(dòng)中獲得的植物、動(dòng)物、微生物及其產(chǎn)品。
�。ㄈ┦秤棉r(nóng)產(chǎn)品 根據(jù)《食品安全法》《食用農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)銷售質(zhì)量安全監(jiān)督管理辦法》規(guī)定，食用農(nóng)產(chǎn)品，是指供食用的源于農(nóng)業(yè)的初級(jí)產(chǎn)品，也即在農(nóng)業(yè)活動(dòng)中獲得的供人食用的植物、動(dòng)物、微生物及其產(chǎn)品。
根據(jù)上述規(guī)定，食用農(nóng)產(chǎn)品作為源于農(nóng)業(yè)的初級(jí)產(chǎn)品，其本質(zhì)屬性屬于農(nóng)產(chǎn)品；食用農(nóng)產(chǎn)品作為供人食用或者飲用的成品或原料功能的情況下屬于食品范疇。食品的概念是從產(chǎn)品功能角度評(píng)價(jià)--供人食（飲）用的物品，農(nóng)產(chǎn)品的概念是從產(chǎn)品來(lái)源屬性角度評(píng)價(jià)--源于農(nóng)業(yè)的初級(jí)產(chǎn)品，食品自然包含一部分農(nóng)產(chǎn)品，農(nóng)產(chǎn)品自然有一部分可以作為食品，兩者之間存在部分競(jìng)合關(guān)系，競(jìng)合的部分就是食用農(nóng)產(chǎn)品。
二、厘清食用農(nóng)產(chǎn)品監(jiān)督管理的法律適用
根據(jù)《食品安全法》第二條第二款“供食用的源于農(nóng)業(yè)的初級(jí)產(chǎn)品（以下稱食用農(nóng)產(chǎn)品）的質(zhì)量安全管理，遵守《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》的規(guī)定。但是，食用農(nóng)產(chǎn)品的市場(chǎng)銷售、有關(guān)質(zhì)量安全標(biāo)準(zhǔn)的制定、有關(guān)安全信息的公布和本法對(duì)農(nóng)業(yè)投入品作出規(guī)定的，應(yīng)當(dāng)遵守本法的規(guī)定”，結(jié)合《國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)督管理總局職能配置、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制規(guī)定 》“食用農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)入批發(fā)、零售市場(chǎng)或者生產(chǎn)加工企業(yè)后，由國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)督管理總局監(jiān)督管理”及省、市局的“三定”方案“負(fù)責(zé)食用農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)入批發(fā)、零售市場(chǎng)或者生產(chǎn)加工企業(yè)后的質(zhì)量安全監(jiān)督管理”規(guī)定，關(guān)于食用農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)銷售質(zhì)量安全監(jiān)督管理，可以作如下理解：
（一）食用農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全管理的法律適用�！妒称钒踩ā返诙䲢l第二款作出特別規(guī)定，食用農(nóng)產(chǎn)品屬于初級(jí)農(nóng)產(chǎn)品，其“質(zhì)量安全管理”應(yīng)當(dāng)遵守《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》的規(guī)定。即首先食用農(nóng)產(chǎn)品的質(zhì)量安全應(yīng)當(dāng)符合《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》規(guī)定的農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全標(biāo)準(zhǔn)（《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》第十條：農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全標(biāo)準(zhǔn)是強(qiáng)制性的技術(shù)規(guī)范），而不是食品安全標(biāo)準(zhǔn)；再次對(duì)食用農(nóng)產(chǎn)品的質(zhì)量安全管理應(yīng)當(dāng)依據(jù)《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》的規(guī)定實(shí)施。也就是說(shuō)，無(wú)論食用農(nóng)產(chǎn)品在生產(chǎn)、銷售、貯存、使用環(huán)節(jié)，其質(zhì)量安全管理都應(yīng)當(dāng)首先遵守《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》的規(guī)定。
�。ǘ┦秤棉r(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)銷售監(jiān)督管理的法律適用。《食品安全法》第二條第二款作出但書(shū)規(guī)定：“但是，食用農(nóng)產(chǎn)品的市場(chǎng)銷售…應(yīng)當(dāng)遵守本法的規(guī)定”。針對(duì)上述規(guī)定，應(yīng)當(dāng)根據(jù)立法宗旨和該法的具體規(guī)定準(zhǔn)確理解，對(duì)“食用農(nóng)產(chǎn)品的市場(chǎng)銷售”不能簡(jiǎn)單地字面理解，進(jìn)行擴(kuò)大和誤導(dǎo)解釋，“食用農(nóng)產(chǎn)品的市場(chǎng)銷售”實(shí)際上是《食品安全法》規(guī)定的特指涵義，具體包括以下情形：
一是對(duì)食用農(nóng)產(chǎn)品銷售許可的規(guī)定。根據(jù)《食品安全法》第三十五條“國(guó)家對(duì)食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)實(shí)行許可制度。從事食品生產(chǎn)、食品銷售、餐飲服務(wù)，應(yīng)當(dāng)依法取得許可。但是，銷售食用農(nóng)產(chǎn)品，不需要取得許可”規(guī)定，我們可以準(zhǔn)確理解，國(guó)家對(duì)食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)實(shí)行許可制度屬于一般規(guī)定，但是基于食用農(nóng)產(chǎn)品的特殊性（屬于農(nóng)產(chǎn)品，有別于其他食品），國(guó)家對(duì)銷售食用農(nóng)產(chǎn)品作出例外規(guī)定，即不需要取得許可。
二是對(duì)食用農(nóng)產(chǎn)品批發(fā)市場(chǎng)履行義務(wù)的規(guī)定�！妒称钒踩ā返诹臈l“食用農(nóng)產(chǎn)品批發(fā)市場(chǎng)應(yīng)當(dāng)配備檢驗(yàn)設(shè)備和檢驗(yàn)人員或者委托符合本法規(guī)定的食品檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)，對(duì)進(jìn)入該批發(fā)市場(chǎng)銷售的食用農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)行抽樣檢驗(yàn)；發(fā)現(xiàn)不符合食品安全標(biāo)準(zhǔn)的，應(yīng)當(dāng)要求銷售者立即停止銷售，并向食品安全監(jiān)督管理部門(mén)報(bào)告�！泵鞔_規(guī)定了食用農(nóng)產(chǎn)品批發(fā)市場(chǎng)對(duì)進(jìn)入批發(fā)市場(chǎng)銷售的食用農(nóng)產(chǎn)品履行抽樣檢驗(yàn)、采取措施、報(bào)告情況等義務(wù)。食用農(nóng)產(chǎn)品批發(fā)市場(chǎng)違反上述規(guī)定，依據(jù) 第一百三十條處理。
三是對(duì)食用農(nóng)產(chǎn)品銷售者履行進(jìn)貨查驗(yàn)義務(wù)的規(guī)定�！妒称钒踩ā返诹鍡l“食用農(nóng)產(chǎn)品銷售者應(yīng)當(dāng)建立食用農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)貨查驗(yàn)記錄制度，如實(shí)記錄食用農(nóng)產(chǎn)品的名稱、數(shù)量、進(jìn)貨日期以及供貨者名稱、地址、聯(lián)系方式等內(nèi)容，并保存相關(guān)憑證。記錄和憑證保存期限不得少于六個(gè)月。”明確規(guī)定了食用農(nóng)產(chǎn)品銷售者應(yīng)當(dāng)建立食用農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)貨查驗(yàn)記錄制度，按規(guī)定內(nèi)容、期限記錄并保存。食用農(nóng)產(chǎn)品銷售者違反上述規(guī)定，依據(jù)第一百二十六條給予處罰。
四是對(duì)食用農(nóng)產(chǎn)品使用的食品相關(guān)產(chǎn)品的規(guī)定。《食品安全法》第六十六條“進(jìn)入市場(chǎng)銷售的食用農(nóng)產(chǎn)品在包裝、保鮮、貯存、運(yùn)輸中使用保鮮劑、防腐劑等食品添加劑和包裝材料等食品相關(guān)產(chǎn)品，應(yīng)當(dāng)符合食品安全國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)。”明確規(guī)定進(jìn)入市場(chǎng)銷售的食用農(nóng)產(chǎn)品使用的食品相關(guān)產(chǎn)品，應(yīng)當(dāng)符合食品安全國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)。違反上述規(guī)定，依據(jù)第一百五十二條“食品相關(guān)產(chǎn)品生產(chǎn)活動(dòng)的具體管理辦法由國(guó)務(wù)院食品安全監(jiān)督管理部門(mén)依照本法制定�！钡囊�(guī)定，應(yīng)轉(zhuǎn)至依據(jù)食品相關(guān)產(chǎn)品生產(chǎn)活動(dòng)的具體管理辦法（尚未出臺(tái)）處理。
綜上，對(duì)于“但是，食用農(nóng)產(chǎn)品的市場(chǎng)銷售…應(yīng)當(dāng)遵守本法的規(guī)定”，應(yīng)當(dāng)理解為僅限于適用《食品安全法》上述條款，絕不能擴(kuò)大適用《食品安全法》的其他條款。
三、厘清農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法與食品安全法等法律規(guī)范的適用與銜接
根據(jù)《食品安全法》第二條第二款“供食用的源于農(nóng)業(yè)的初級(jí)產(chǎn)品（以下稱食用農(nóng)產(chǎn)品）的質(zhì)量安全管理，遵守《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》的規(guī)定，故針對(duì)食用農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全違法行為，市場(chǎng)監(jiān)管部門(mén)應(yīng)當(dāng)依據(jù)《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》的規(guī)定依職責(zé)處理，《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》沒(méi)有規(guī)定的，適用《食品安全法》等法律法規(guī)規(guī)章關(guān)于食用農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全的規(guī)定。從區(qū)分行政相對(duì)人的類型角度，具體分析如下：
（一）針對(duì)食用農(nóng)產(chǎn)品的銷售企業(yè)及農(nóng)產(chǎn)品批發(fā)市場(chǎng)中的銷售者。農(nóng)產(chǎn)品銷售企業(yè)及農(nóng)產(chǎn)品批發(fā)市場(chǎng)中銷售的農(nóng)產(chǎn)品有《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》第三十三條“有下列情形之一的農(nóng)產(chǎn)品，不得銷售：（一）含有國(guó)家禁止使用的農(nóng)藥、獸藥或者其他化學(xué)物質(zhì)的；（二）農(nóng)藥、獸藥等化學(xué)物質(zhì)殘留或者含有的重金屬等有毒有害物質(zhì)不符合農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全標(biāo)準(zhǔn)的；（三）含有的致病性寄生蟲(chóng)、微生物或者生物毒素不符合農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全標(biāo)準(zhǔn)的；（五）其他不符合農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全標(biāo)準(zhǔn)的。”的行為，根據(jù)第五十二條“第五十條第二款、第三款規(guī)定的處理、處罰，由市場(chǎng)監(jiān)督管理部門(mén)決定。法律對(duì)行政處罰及處罰機(jī)關(guān)有其他規(guī)定的，從其規(guī)定。但是，對(duì)同一違法行為不得重復(fù)處罰”的授權(quán)，市場(chǎng)監(jiān)管部門(mén)應(yīng)當(dāng)依據(jù)第五十條“農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)企業(yè)、農(nóng)民專業(yè)合作經(jīng)濟(jì)組織銷售的農(nóng)產(chǎn)品有本法第三十三條第一項(xiàng)至第三項(xiàng)或者第五項(xiàng)所列情形之一的，責(zé)令停止銷售，追回已經(jīng)銷售的農(nóng)產(chǎn)品，對(duì)違法銷售的農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)行無(wú)害化處理或者予以監(jiān)督銷毀；沒(méi)收違法所得，并處二千元以上二萬(wàn)元以下罰款。農(nóng)產(chǎn)品銷售企業(yè)銷售的農(nóng)產(chǎn)品有前款所列情形的，依照前款規(guī)定處理、處罰。農(nóng)產(chǎn)品批發(fā)市場(chǎng)中銷售的農(nóng)產(chǎn)品有第一款所列情形的，對(duì)違法銷售的農(nóng)產(chǎn)品依照第一款規(guī)定處理，對(duì)農(nóng)產(chǎn)品銷售者依照第一款規(guī)定處罰。農(nóng)產(chǎn)品批發(fā)市場(chǎng)違反本法第三十七條第一款規(guī)定的，責(zé)令改正，處二千元以上二萬(wàn)元以下罰款”處罰。
�。ǘ┽槍�(duì)進(jìn)入批發(fā)、零售市場(chǎng)或者生產(chǎn)加工企業(yè)后前述情形之外的銷售者。根據(jù)黨中央、國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的《國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)督管理總局職能配置、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制規(guī)定 》明確規(guī)定了“與農(nóng)業(yè)農(nóng)村部的有關(guān)職責(zé)分工”，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部負(fù)責(zé)食用農(nóng)產(chǎn)品從種植養(yǎng)殖環(huán)節(jié)到進(jìn)入批發(fā)、零售市場(chǎng)或者生產(chǎn)加工企業(yè)前的質(zhì)量安全監(jiān)督管理。食用農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)入批發(fā)、零售市場(chǎng)或者生產(chǎn)加工企業(yè)后，由國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)督管理總局監(jiān)督管理。盡管《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》暫時(shí)沒(méi)有對(duì)應(yīng)上述職責(zé)分工做出相應(yīng)修改，根據(jù)《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革涉及法律規(guī)定的行政機(jī)關(guān)職責(zé)調(diào)整問(wèn)題的決定（2018年4月27日第十三屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第二次會(huì)議通過(guò)）》“ 一、現(xiàn)行法律規(guī)定的行政機(jī)關(guān)職責(zé)和工作，《國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案》確定由組建后的行政機(jī)關(guān)或者劃入職責(zé)的行政機(jī)關(guān)承擔(dān)的，在有關(guān)法律規(guī)定尚未修改之前，調(diào)整適用有關(guān)法律規(guī)定，由組建后的行政機(jī)關(guān)或者劃入職責(zé)的行政機(jī)關(guān)承擔(dān)；相關(guān)職責(zé)尚未調(diào)整到位之前，由原承擔(dān)該職責(zé)和工作的行政機(jī)關(guān)繼續(xù)承擔(dān)。地方各級(jí)行政機(jī)關(guān)承擔(dān)法律規(guī)定的職責(zé)和工作需要進(jìn)行調(diào)整的，按照上述原則執(zhí)行”的規(guī)定，市場(chǎng)監(jiān)督管理部門(mén)有權(quán)依據(jù)《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》的規(guī)定，針對(duì)進(jìn)入批發(fā)、零售市場(chǎng)或者生產(chǎn)加工企業(yè)后的食用農(nóng)產(chǎn)品，實(shí)施質(zhì)量安全管理，并依據(jù)本法查處違反本法規(guī)定的行為。據(jù)此，根據(jù)《國(guó)務(wù)院關(guān)于國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革涉及行政法規(guī)規(guī)定的行政機(jī)關(guān)職責(zé)調(diào)整問(wèn)題的決定》（國(guó)發(fā)〔2018〕17號(hào)）規(guī)定，市場(chǎng)監(jiān)督管理部門(mén)同樣有權(quán)依據(jù)有關(guān)行政法規(guī)，對(duì)職責(zé)范圍內(nèi)的食用農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全依法監(jiān)管處罰。省級(jí)及省級(jí)以下地方人大常委會(huì)或者人民政府對(duì)國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革涉及地方性法規(guī)、政府規(guī)章規(guī)定的行政機(jī)關(guān)職責(zé)調(diào)整問(wèn)題作出決定的，也應(yīng)當(dāng)按照上述規(guī)定執(zhí)行。
