[ 商平度 ]——(2005-7-11) / 已閱28781次
關(guān)于農(nóng)村新增人口土地調(diào)整糾紛不屬于行政案件的幾點思考
[摘要] 對于農(nóng)村新增人口土地承包調(diào)整糾紛，某些人民法院將此類糾紛案件作為行政案件審理，認為村委會是法律、法規(guī)授權(quán)的行政主體，新增人口要求分地，對村委會享有一種程序性訴權(quán)應(yīng)予保護，筆者認為法院將此類糾紛納入行政案件予以受理并判決屬適用法律錯誤，不符合中央有關(guān)農(nóng)村土地承包政策的要求。農(nóng)村新增人口承包土地的權(quán)利，在土地發(fā)包時，應(yīng)得到平等的土地分配，而在承包期內(nèi)，則受到法律和政策上的限制。
關(guān)鍵詞：新增人口 行政案件 大穩(wěn)定 小調(diào)整 村民自治
增人不增地 減人不減地
對于農(nóng)村新增人口土地承包調(diào)整糾紛，某些人民法院以村委會作為被告，新增人口作為原告，將此類糾紛案件作為行政案件審理，并判決村委會對新增人口要求承包地的事項，限期履行召集村民大會研究的程序性職責(zé)；并對新增人口因沒有承包地由村委會承擔(dān)相應(yīng)的行政賠償責(zé)任。判決認為，依據(jù)《土地管理法》第十條規(guī)定：“ 農(nóng)民集體所有的土地依法屬于村農(nóng)民集體所有的，由村集體經(jīng)濟組織或者村民委員會經(jīng)營、管理”。村委會是法律、法規(guī)授權(quán)的行政主體，新增人口要求分地，對村委會享有一種程序性訴權(quán)應(yīng)予保護，村委會應(yīng)當(dāng)提交村民大會研究。根據(jù)法院的有關(guān)行政訴訟案件的情況統(tǒng)計，此類案件在全省乃至全國都有一定的普遍性。筆者認為法院將此類糾紛納入行政案件予以受理并判決屬適用法律錯誤，不符合中央有關(guān)農(nóng)村土地承包政策的要求。
一、農(nóng)村新增人口土地承包權(quán)利的法律保護
《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》和中央關(guān)于穩(wěn)定完善農(nóng)村土地承包關(guān)系的一系列政策，是解決農(nóng)村土地承包糾紛的根本依據(jù)。〈農(nóng)村土地承包法〉第三條規(guī)定， 國家實行農(nóng)村土地承包經(jīng)營制度。農(nóng)村土地承包采取農(nóng)村集體經(jīng)濟組織內(nèi)部的家庭承包方式，不宜采取家庭承包方式的荒山、荒溝、荒丘、荒灘等農(nóng)村土地，可以采取招標(biāo)、拍賣、公開協(xié)商等方式承包。第四條規(guī)定，國家依法保護農(nóng)村土地承包關(guān)系的長期穩(wěn)定。家庭承包方式作為基本的承包方式，家庭是相對于村集體享有承包主體資格的承包方。家庭中的個人是農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員，有權(quán)依法承包由本集體經(jīng)濟組織發(fā)包的農(nóng)村土地。這種權(quán)利不得剝奪和非法限制，但這種權(quán)利是通過所在戶來行使的。而且，這種權(quán)利在土地發(fā)包時和土地承包期內(nèi)，在法律和政策上的規(guī)定是不同的，在發(fā)包時，村集體經(jīng)濟組織成員都應(yīng)納入平均分配的方案，發(fā)包到戶；而在承包期內(nèi)，由于集體土地實行家庭聯(lián)產(chǎn)承包的法律制度，也是一項長期不變的政策，發(fā)包方不得調(diào)整承包地，不能將原來的承包地打亂重新發(fā)包。對于新增人口的問題，依據(jù)中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳關(guān)于進一步穩(wěn)定和完善農(nóng)村土地承包關(guān)系的通知，承包土地是“大穩(wěn)定、小調(diào)整”，前提是穩(wěn)定。“大穩(wěn)定、小調(diào)整”是指根據(jù)實際需要，在個別農(nóng)戶之間小范圍適當(dāng)調(diào)整。做好“小調(diào)整”工作還應(yīng)堅持以下幾條原則：一是“小調(diào)整”只限于人地矛盾突出的個別農(nóng)戶，不能對所有農(nóng)戶進行普遍調(diào)整；二是不得利用“小調(diào)整”提高承包費，增加農(nóng)民負擔(dān)；三是“小調(diào)整”的方案要經(jīng)村民大會或村民代表大會三分之二以上成員同意，并報鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府和縣（市、區(qū)）人民政府主管部門審批；四是絕不能用行政命令的辦法硬性規(guī)定在全村范圍內(nèi)幾年重新調(diào)整一次承包地。〈農(nóng)村土地承包法〉第二十八條規(guī)定，下列土地應(yīng)當(dāng)用于調(diào)整承包土地或者承包給新增人口：（一）集體經(jīng)濟組織依法預(yù)留的機動地；（二）通過依法開墾等方式增加的；（三）承包方依法、自愿交回的。解決人地關(guān)系的矛盾，按“大穩(wěn)定、小調(diào)整”的原則，只能在農(nóng)戶之間進行個別調(diào)整。目前已留有“機動地”的地方，必須將“機動地”嚴格控制在耕地總面積5％的限額之內(nèi)，并嚴格用于解決人地矛盾，超過的部分應(yīng)按公平合理的原則分包到戶。目前尚未留有“機動地”的地方，原則上都不應(yīng)留“機動地”。對于土地承包經(jīng)營發(fā)生糾紛的，雙方當(dāng)事人可以通過協(xié)商解決，也可以請求村民委員會、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府等調(diào)解解決。當(dāng)事人不愿協(xié)商、調(diào)解或者協(xié)商、調(diào)解不成的，可以向農(nóng)村土地承包仲裁機構(gòu)申請仲裁，也可以直接向人民法院起訴。法院對于土地承包經(jīng)營糾紛，依據(jù)最高法的相關(guān)司法解釋，應(yīng)當(dāng)是作為民事案件予以受理。而對于新增人口要求承包地的問題，在符合政策條件的情況下，通過村民自治和相應(yīng)的行政指導(dǎo)協(xié)調(diào)解決。
二、村委會在履行農(nóng)村土地承包調(diào)整職能過程中，不具備行政主體資格，也不具備行政賠償資格。
行政訴訟的被告應(yīng)當(dāng)具備行政主體資格，而村委會不是行政機關(guān)；對于村委會履行農(nóng)村土地承包調(diào)整職能，也不屬于法律、法規(guī)授權(quán)的行政主體。首先，村委會是“村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織，實行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督”，顯然不屬于行政機關(guān)。其次，村委會對集體土地的經(jīng)營管理權(quán)不屬于法律、法規(guī)授權(quán)組織的行政職權(quán)。《土地管理法》第十條規(guī)定：“ 農(nóng)民集體所有的土地依法屬于村農(nóng)民集體所有的，由村集體經(jīng)濟組織或者村民委員會經(jīng)營、管理。已經(jīng)屬于村內(nèi)兩個以上農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的農(nóng)民集體所有的，由村內(nèi)各該農(nóng)村集體經(jīng)濟組織或者村民小組經(jīng)營、管理；已經(jīng)屬于鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體所有的，由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)村集體經(jīng)濟組織經(jīng)營、管理”。村委會對于土地承包作為發(fā)包方，在統(tǒng)一發(fā)包時，應(yīng)當(dāng)保障全部的村集體成員依法享有承包權(quán)；而在承包期內(nèi)，為了穩(wěn)定土地承包關(guān)系，村委會則不能為了保障新增人口都及時得到承包土地，而頻繁調(diào)整土地承包關(guān)系。只有在人地矛盾突出，并且有可供調(diào)整的土地，也只能依法進行個別調(diào)整。土地管理法第十四條第二款規(guī)定：“在土地承包經(jīng)營期限內(nèi)，對個別承包經(jīng)營者之間承包的土地進行適當(dāng)調(diào)整的，必須經(jīng)村民會議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意，并報鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府和縣級人民政府農(nóng)業(yè)行政主管部門批準(zhǔn)”。《村民委員會組織法》第十九條規(guī)定：“涉及村民利益的下列事項，村民委員會必須提請村民會議討論決定，方可辦理：（六）村民的承包經(jīng)營方案”。綜上，村民委員會、村內(nèi)的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織、或者村民小組對集體土地的經(jīng)營、管理是基于對土地的所有權(quán)，是村民自治范圍內(nèi)的一種公共事務(wù)的管理，是區(qū)別不同情況多方面的經(jīng)營、管理；對于土地承包調(diào)整事項，村委會只有提交研究權(quán)和事務(wù)執(zhí)行權(quán)。這種權(quán)利不是獨立的行政主體所享有的國家行政職權(quán)，村委會對土地的管理代表的是村民自治原則范圍內(nèi)的村民會議的意志，法律、法規(guī)授權(quán)的組織是獨立的行政主體，對于授權(quán)的事項，有獨立的決定權(quán)，并能對外獨立承擔(dān)行政法律責(zé)任。而村委會對集體土地的承包調(diào)整事項沒有獨立的決定權(quán)，必須提交村民大會或者村民代表會議決定。
新增人口因沒分到地要求村委會賠償，法院對此適用行政賠償判決也是錯誤的。村委會同樣不具備行政賠償主體資格，行政賠償?shù)目铐椧矝]有來源。顯然也不屬于人民法院行政賠償訴訟的受案范圍。
三、村委會對需要進行“小調(diào)整”的土地承包事項提交村民大會研究，屬于村委會的酌定事項，不同于行政主體必須作為的法定職責(zé)
法院不僅將農(nóng)村土地承包調(diào)整糾紛作為行政案件受理，而且判決村委會在兩個月內(nèi)履行其法定職責(zé)。在出現(xiàn)人口增加要求村委會分地時，法院對此將村委會提交村民大會研究，視為行政主體必須作為的法定職責(zé)是錯誤的，這不符合法律、法規(guī)及中央政策的規(guī)定。
在國務(wù)院批轉(zhuǎn)農(nóng)業(yè)部《關(guān)于穩(wěn)定和完善土地承包關(guān)系的意見》（１９９５年５月６日）中明確提出：原土地承包辦法基本合理，群眾基本滿意的，盡量保持原承包辦法不變，直接延長承包期；因人口增減、耕地被占用等原因造成承包土地嚴重不均、群眾意見較大的，應(yīng)經(jīng)民主議定，作適當(dāng)調(diào)整后再延長承包期。提倡在承包期內(nèi)實行“增人不增地、減人不減地”。在實行“增人不增地、減人不減地”的地方，要不斷開辟新的就業(yè)門路，切實解決好新增勞動力的出路問題。未實行“增人不增地、減人不減地”的地方，也應(yīng)保持土地承包關(guān)系的長期穩(wěn)定。山東省政府《關(guān)于穩(wěn)定和完善農(nóng)村集體土地經(jīng)營制度的若干規(guī)定》第十條規(guī)定， 土地承包合同重新簽訂后，雙方必須嚴格履行，不得因人口變化而增減土地，擅自變更承包合同。實行兩田制的村，因承包方人口增減確需調(diào)整土地的，可采取增加口糧田、減少責(zé)任田或者減少口糧田、增加責(zé)任田即兩田互補的辦法解決。
從以上法律、法規(guī)及政策的規(guī)定來看，村委會只有在人地矛盾突出、群眾意見大，并且村里有可供調(diào)整的土地的情況下才將土地承包調(diào)整事項提交村民大會或村民代表大會研究決定。《村民委員會組織法》規(guī)定：有權(quán)召集村民大會的主體有兩個：其一是村委會，其二是十分之一以上的村民要求。不是某一戶人口增加或者村里人口有所增加要求分地，村委會就有權(quán)直接給其分地，或者村委會就必須將該請求提交村民大會研究，村委會應(yīng)當(dāng)綜合村里的情況，看是否符合“小調(diào)整”的條件，并且按照“小調(diào)整”的程序依法辦理。這種“小調(diào)整”的條件，對于一個村里的人口和土地的實際情況來說，是非常復(fù)雜和不斷變化的，僅在一個行政訴訟當(dāng)中是難以查清的。由此可以看出，無論是村里的人口增減也好，還是某一戶的人口增減也好，不能直接導(dǎo)致村委會就必須提交村民大會研究，這顯然不同于行政主體依照法律規(guī)定的職責(zé)必須作為的法定情形。
四、農(nóng)村土地承包是以戶為單位承包，不是以個人為單位承包（不宜家庭承包的荒山、荒灘等土地承包除外）
法院的判決是以個人為訴訟主體的，這與我國憲法、法律規(guī)定的家庭承包經(jīng)營制度不符。《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》第十五條規(guī)定，家庭承包的承包方是本集體經(jīng)濟組織的農(nóng)戶。所以，戶才是與村發(fā)生土地承包關(guān)系的主體，一個家庭中的新增人員在實體法上不具備承包土地合同的主體資格，當(dāng)然也就不存在程序法上的訴權(quán)。新增人員的承包經(jīng)營權(quán)應(yīng)當(dāng)通過所在戶來主張，在承包期內(nèi)，新增人員的承包經(jīng)營權(quán)，根據(jù)政策規(guī)定，一般是通過家庭內(nèi)部對原來所承包的土地重新分配自行解決。作為每個村民，雖然都享有的平等的承包經(jīng)營權(quán)，但在承包期內(nèi)，在目前法律制度和政策設(shè)定上，只能局限性、限制性的實現(xiàn)，這種限制性就是新增人員的權(quán)利行使，受到穩(wěn)定土地承包關(guān)系整體利益的限制。
五、法院對此類案件作為行政案件予以審理的弊端：
新增人口能否從村里再分到相應(yīng)的土地，必須依據(jù)相關(guān)的法律和中央有關(guān)土地承包的政策規(guī)定進行，農(nóng)村人口的現(xiàn)實增減有多種情況，有新生、去世的，有結(jié)婚、上學(xué)、入伍的，有進城經(jīng)商打工棄農(nóng)的，所有這些因素都會引起人地矛盾糾紛，法院將村委會向村民大會提交研究事項的行為，視為行政主體必須作為的法定職責(zé)屬適用法律錯誤，實際上是國家的審判權(quán)介入了村民自治的領(lǐng)域，如果村委會在執(zhí)行國家法律、黨的政策存在什么問題，應(yīng)當(dāng)由縣級以上農(nóng)業(yè)、林業(yè)等行政主管部門以及鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府按照各自職責(zé)進行管理、指導(dǎo)、協(xié)調(diào)，對發(fā)生糾紛的按法定途徑依法解決。法院用行政判決調(diào)整人地矛盾糾紛可能帶來以下問題：其一判決事項和原告的訴訟請求不符，所要解決的糾紛事項并沒有解決。如果原告申請法院強制執(zhí)行該判決，法院難以強制村委會必須召開村民會議。即使村委會自動履行該判決，也可能村里沒有可供調(diào)整承包的土地，這樣也就沒有提交村民大會研究的必要性，當(dāng)然，也可能出現(xiàn)其他人也要求分地的情況。如果村委會違背民主議定的原則，強行給其分地，就可能損害其他村民的利益和集體的利益，帶來其他難以預(yù)料控制的矛盾。這樣的行政判決起不到解決問題的作用。其二、這樣的行政判決帶來的是法律效果與社會效果的雙重混亂，并可能引發(fā)新的矛盾。從法律效果上，這樣的判決由于適用法律錯誤，客觀上帶來法律效果的混亂。如果認為村里的新增人口要求村委會分地的要求，是一種應(yīng)有法院主管保護的程序性訴權(quán)，并且對這種程序性訴權(quán)用行政法及行政訴訟法予以保護，不考慮戶為單位進行土地承包的法律制度，不考慮該戶目前到底有多少承包地，以及與該村人均承包地的具體情況，不考慮穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系為核心的原則，不考慮村民自治的法律制度，就判決要求村委會必須履行其法定職責(zé)，必須提交村委會討論，至于村民大會是否決定給新增人口分地則在所不論；對此可想而知，這種判決是一個空判，難以執(zhí)行，法院自身也難以執(zhí)行結(jié)案。這必然有損法院裁判的法律權(quán)威。審判權(quán)介入到不該介入的領(lǐng)域，超出了法院的主管范圍。只有統(tǒng)一正確的適用法律，執(zhí)行政策規(guī)定，才能為農(nóng)村的經(jīng)濟發(fā)展提供一個良好的法制環(huán)境。從社會效果上，這種判決同樣會帶來村委會工作管理的混亂，勢必對穩(wěn)定的土地承包關(guān)系形成沖擊，其后果有可能激化其他矛盾。一個村的人口增減是經(jīng)常變化的，如果其他新增人口紛紛效仿此道，向法院提起行政訴訟要求村委會分地，法院就判決要求村委會召開村民會議研究，將不利于穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系，不利于維護農(nóng)村的社會穩(wěn)定，有違服務(wù)大局的執(zhí)法要求。
東營市人大內(nèi)司委 商平度
0546-8331998
13562258351
參考書目：
1、中華人民共和國農(nóng)村土地承包法
2、國務(wù)院辦公廳關(guān)于妥善解決當(dāng)前農(nóng)村土地承包糾紛的緊急通知（國辦發(fā)明電〔2004〕21號）
3、中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳關(guān)于進一步穩(wěn)定和完善農(nóng)村土地承包關(guān)系的通知中辦發(fā)〖1997〗16號
4、山東省實施《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》辦法
5、關(guān)于開展農(nóng)村土地承包政策法律貫徹執(zhí)行情況檢查的通知 農(nóng)經(jīng)發(fā)[2003]8號
6、中華人民共和國土地管理法
