[ 商平度 ]——(2005-7-11) / 已閱8589次
試論建立行政首長出庭應訴制度的合法性
目前的法制環境條件下，行政首長出庭應訴具有多方面的現實意義。對于有些地方建立行政首長出庭應訴制度的問題，要看到現象，更要分析問題的本質。立場不同視角不同，認識可能就不同，但應統一于依法認識的維度。
從行政機關的角度講，行政首長是本部門的第一責任人，應當充分認識行政訴訟的意義，解決好思想認識問題，出庭應訴有利于發現執法的不足，落實違法行政的責任追究，促進執法水平的提高。國務院在《推進依法行政實施綱要》中要求，行政機關應當做到積極出庭應訴、答辯，接受人民法院依照行政訴訟法的規定對行政機關實施的監督。對人民法院依法作出的生效的行政判決和裁定，行政機關應當自覺履行。這與行政訴訟法的規定是一致的。行政訴訟法確立的訴訟代理人制度，賦予了行政首長是否自己出庭應訴有選擇權，這類似于行政機關的自由裁量權。只要依法履行了相應的訴訟義務，就是依法應訴。在行政訴訟法律關系中，行政主體是一方當事人的地位，法律在賦予其訴訟權利的同時，也規定了相應的法律義務和法律責任。一些地方政府通過行政領導權制定行政首長出庭應訴制度，側重的是對依法行政責任落實的總體把握，是政府加強依法行政的自律制度要求。但從具體的訴訟看，用地方行政制度對訴訟法中行政主體依法享有的訴訟權利行使方式進行限制是否合法，是否符合行政法各負其責的原理，領導責任和具體事項的行政責任、法律責任在內涵上是有區別的。具體部門的職權是法律賦予的，相應的責任也是法定的，訴訟的法律責任承擔主體是涉訴的行政主體。如果說行政首長的行政職權和領導責任，政府可以在法定的基礎上適當調整，但行政主體的行政首長是依據訴訟法享有一方當事人的訴訟權利，政府的干涉能不能看作是當事人對訴訟權利的自愿處分，如果行政首長代表行政主體要求依法保障自身的訴訟權利怎么辦。現實中，如果行政首長一概不出庭確實存在一些問題，但不能把出庭應訴簡單的看成是一把手工程。對于一些重大典型、社會影響面大的行政案件訴訟，通過一把手親自出庭，有利于掌握執法中存在的問題，更好的解決問題，落實相關的責任追究。對于一般的行政案件訴訟，一把手可以經過慎重研究后依法聘請代理人到庭.因為一把手對爭議事實和法律規定的了解可能不如分管的領導、執法人員、律師。由于行政機關事先了解事情的原委、性質，會考慮用最佳人選組合應對訴訟。行政機關的首長負責制是全面負總責，是第一責任人，內部還有職責分工，還有其他直接責任人。不管應訴的行政主體如何處理面對的訴訟，責任都由它來承擔，不是直接由政府承擔。因此，對一把手出庭的問題，既要分析解決不愿意出庭背后的認識問題，也要尊重法律賦于一把手的行政權力和行政機關自身權力運做的規律特點。從制度的定位講，可以有條件的提倡行政首長出庭，不宜把這一制度剛性化。出庭應訴與行政首長的職責具有一致性，但與行政機關的內部職責分工以及責任的承擔也會有沖突。對于“一把手出庭”的提法，不宜過份拔高，高了就有點人治的味道，不能離了一把手，什么也辦不了。作為行政首長出上幾次庭，對個人的法制意識可能會有所促進，但不是根本措施。重要的不是行政首長是否必須出庭，而是要高度重視面對的行政訴訟，依法解決好糾紛，是為了少當被告。目前黨政分開的改革還沒有完全到位，可能也存在黨政責任不分的問題。作為行政機關來說，關鍵還是提高行政首長和執法隊伍的法律素質，樹立執法有保障、有權必有責、用權受監督、違法受追究、侵權須賠償的現代執法理念。
從審判機關的角度看，行政審判在法制環境方面存在著受理難、審理難、執行難的問題，如果有行政機關的大力配合，減少一些不當干擾，使司法審查的他律機制和行政機關的自律機制能很好的結合，無疑能更好的發揮司法審查具有維護和監督的雙重功能。間接配合源自政府，但政府不得干涉行政審判，政府制定制度不宜直接介入到訴訟法律關系中，因為政府不是行政訴訟法律關系的主體；直接配合源自應訴的行政主體，所謂配合就是依法行使訴訟權利履行訴訟義務和責任，審判機關有權在行政主體不履行判決時向上級有關部門發出司法建議。合法的行政行為有時也會引起訴訟，這時司法權力對行政權力是一種加強的確認。但行政訴訟主要針對的是違法的行政行為，原告起訴啟動行政訴訟之后，宏觀的說就是審判權力對行政權力行政行為運做的糾正。權力對權力的監督都具有對抗性的一面，有的行政機關采取不當手段脫離了依法的軌道，出現行政權力與司法權力、權力與法律、人治與法治的較量，審判機關就要靠職權主義的審理模式、公正的判決和司法強制力，保障原告的合法權益，維護法律的尊嚴。訴訟代理人制度是為了雙方當事人更好的維護自身利益，作為審判機關理應平等保障，這是法律對審判機關的要求，這樣才符合程序公正的要求。現實的看，行政審判的諸多困難不是行政首長出不出庭所能解決的，認識不到位出庭也是形式。對于行政首長出庭這一行政制度，需要從不同的法制視角進行探討整合全面的認識它。
建議法院與政府聯合設立靈活的行政首長旁聽制度，精選案例，注重實效，為行政首長開辟各取所需的法制課堂，對涉訴的行政首長也可以建議旁聽，以此推動行政首長自愿出庭應訴。相信依法行政與行政審判會形成更好的良性互動的新局面。
東營市市人大內司委 商平度 0546-8331998
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