[ ]——(2000-5-24) / 已閱7223次
督促程序適用中的問題及對策探討
河北省高級人民法院研究室
督促程序是我國民事訴訟法新增加的一種程序。它是為適應社會主義市場經濟發展需要而設置的一種非訟程序。根據《中華人民共和國民事訴訟法》(以下簡稱《民訴法》)規定，債權人請求債務人給付金錢、有價證券符合法律規定條件的，可以向有管轄權的基層人民法院申請支付令。人民法院受理申請后，經審查債權人提供的事實、證據，對債權、債務關系明確、合法的，應當在受理之日起十五日內向債務人發出支付令，債務人應當自收到支付令之日起十五日內清償債務，或者向人民法院提出書面異議，債務人在法律規定期間不提出異議，又不履行支付令的，債權人可以向人民法院申請執行。督促程序的適用簡便、快捷，使債權人不經訴訟就能得到清償債務實現權利。92年修訂后的民訴法實施以來，我省基層人民法院認真探索，積極適用督促程序辦理民事、經濟案件，收到了良好的社會效果。截止99年9月我省法院共辦結督促程序案件82675件，占同期審結一審民事、經濟糾紛案件總數的4.51％，發出支付令78658份，生效支付令金額143139.02萬元。使一大批債權債務關系明確、合法的民事經濟糾紛通過訟外程序得到解決，既減輕了當事人的訴累，又節省了法院的人力、物力，提高了辦案效率，降低了訴訟成本。但是經過8年多來的司法實踐，也暴露出一些實際問題與立法缺陷。為了使督促程序這一新生事物更加完善和規范，最近，我們對全省法院適用督促程序的有關問題，組織專門力量，深入進行調研、分析探討。
一、適用督促程序中存在的主要問題及其原因
(一)適用督促程序案件少。92年全省執結支付令案件17440件，而到98年僅為9433件；督促程序實施7年間，我省基層法院適用督促程序82675件，平均每年11800余件，按174個基層法院算，每年平均結案64件，微不足道。且適用督促程序案件沒有逐年增加。其原因主要是有些債權人缺乏必要的法律知識，對一些符合申請支付令的糾紛不知申請適用督促程序解決糾紛，一方面說明有些部門在普法工作中對此重視不夠，宏觀法律宣傳多，具體法律規定宣傳少；有關刑事方面的法律宣傳多，而民事、經濟方面的法律宣傳少；實體法律宣傳多，程序法律宣傳少。另一方面也說明一些法院結合辦案，宣傳有關督促程序的意義及具體運作方法不夠。
(二)督促程序案件受理費規定不合理。一是案件受理費數額過低，影響審判機關對適用督促程序的積極性，也與當前經濟形勢反差太大。依據最高人民法院《關于適用〈中華人民共和國民事訴訟法〉若干問題的意見》第132條規定“依照民事訴訟法第189條規定，向人民法院申請支付令的案件，交納申請費100元”。一方面基層人民法院辦理這類案件所支付的費用遠遠超過所收取的費用，入不敷出。因大部分基層法院經費緊缺，無力支付必要的辦案經費，而按訴訟程序立案受理，則財產案件訴訟收費遠遠高出適用督促程序受理案件，有些案件寧可動員當事人走訴訟程序，也不按督促程序辦理。另一方面，有些當事人，鉆支付令案件收費固定且數額偏低的空子，明明知道糾紛比較復雜，本應以普通程序審理的案件，也申請支付令，而有的法院審查不嚴，有申請就受理，致使當事人規避法律。二是最高法院有關的現行規定，督促程序因債務人的異議而終結的，申請費由申請人負擔。但因債務人異議而終結督促程序后，債權人另行起訴還要按照訴訟程序的收費標準再行交納訴訟費，實踐中，容易形成不管債務人異議是否合理，都將把申請費轉嫁到債權人身上，不利于保護債權人的合法權益。對此，一些債權人怕雙重交費而寧可不申請支付令而另提請訴訟程序。
(三)督促程序案件地域管轄的局限性，影響了當事人選擇適用支付令的積極性。由于我國民訴法及相關司法解釋的規定，債權人申請支付令，由債務人所在地基層人民法院管轄，而在實際生活中，由于地方保護主義的存在，致使一些債權人不敢適用督促程序向債務人所在地基層法院申請支付令。
(四)債務人對支付令提出異議的隨意性，影響了督促程序的適用。按《民訴法》及相關司法解釋規定，支付令發出后，如果被申請人在法定期間提出書面異議，支付令自動失效，法院將裁定終結督促程序，告知當事人另行起訴。司法實踐中，適用督促程序案件，被申請人提出異議的較多，一些被申請人為拖延時間，逃避債務，故意提出不實的書面異議，徒增申請人訴累，浪費法院的人力、物力。造成對督促程序使用價值的懷疑。如有的法院適用督促程序案件，當事人提出書面異議的高達40％以上。
(五)因《民訴法》對督促程序是否允許進行財產保全和先予執行未有明確規定，法院在支付令沒有發生法律效力的法定期間難以采取保全措施和先予執行，致使一些案件的被申請人轉移、隱匿、毀損財產，造成支付令生效后執行困難或不能執行。
(六)剝奪了債權人的部分權利。在處理借款合同糾紛案件時，不少法院都使用了督促程序，因最近幾年的借款合同一般都有抵押或擔保，辦案人員在下達支付令時多數只給債務人下達，不給擔保人下達，使擔保人逃避責任。也有的申請人將借款本息一分為二，要求債務人歸還一半，擔保人歸還一半，這難免又侵害了擔保人的合法權益。
(七)在督促程序的適用中，對管轄異議的處理缺乏明確規定。在級別管轄方面按照民訴法第189條的規定，申請支付令案件，管轄權一律歸基層法院，并無數額的規定。但按照最高法院或地方法院的規定，對基層法院受理財產案件限定了一定的標的額，如近年來一般基層法院受理的財產案件在50萬元以下，前不久，級別管轄財產案件的受理數額標準又作了調整，河北的基層法院一審受理財產案件的標的額分為300萬、200萬、100萬元以下三類。但支付令案件既然不屬于訴訟程序案件又是否適用這一規定?對此各地五花八門，掌握數額不一。有的將最高限額掌握在幾百元、幾千元以下，有的則掌握在數十萬元。經對某一基層法院的10個適用督促程序卷的隨機抽查發現，標的額最小的為110萬元，最大的達160萬元。
(八)現行民訴法及最高法院有關司法解釋對適用督促程序案件的范圍規定過寬。民訴法第189條規定為“債權人請求債務人給付金錢、有價證券”，最高法院擴大解釋為“(1)請求給付金錢或匯票、本票、支票以及股票、債券、國庫券、可轉讓的存款單等有價證券的；(2)請求給付的金錢或者有價證券已到期且數額確定，并寫明了請求所根據的事實、證據的……”。對此，執行中理解不一，特別是“給付金錢”概念不清。司法實踐中，給付之訴絕大部分都是請求給付金錢；此外，“債權人”的含義也不清楚，導致一些基層法院對借款合同、購銷合同糾紛案件等都適用了督促程序。
(九)對于錯誤支付令的補救程序欠缺完善。民訴法對于生效的錯誤支付令的處理沒有作出規定，因此不能適用審判監督程序。最高法院的有關司法解釋規定“債務人不得申請再審”，“人民法院院長對本院已經發生法律效力的支付令，發現確有錯誤，認為需要撤銷的，應當提交審判委員會討論通過后，裁定撤銷原支付令，駁回債權人的申請”。但對于院長發現的渠道，當事人申請救濟的途徑，糾正的期限等，都沒有作出具體的規定或解釋，不利于及時保護當事人的合法權益。
(十)一些法院對支付令案件重視程度不夠，存在著重訴訟程序輕督促程序的思想，不注重適用支付令。一方面因辦案人手少案件大量積壓，另一方面，大量債權債務關系明確具有對等給付義務，債務人有明確、固定的居住場所的案件仍然在適用普通程序或簡易程序按部就班地進行。還有的法院對支付令法律文書管理不嚴，支付令發出后完事大吉，發揮不出督促程序的應有作用。甚至最高法院的司法統計報表也未將督促程序與普通、簡易程序從統計口徑上一視同仁。
二、解決適用督促程序中存在問題的建議
由于民訴法及最高人民法院關于適用《民訴法》若干問題的意見中對督促程序的規定尚不完善，并且督促程序與其它程序和民訴法總則部分的一些規定之間，在法律結構上缺乏內在聯系和必要的銜接，造成審判實踐中不便于適用或適用法律不統一，影響了督促程序優越性的發揮，因此，為適應經濟發展的需要，切實充分發揮督促程序在審判實踐中調節經濟關系，維護社會穩定中的重要作用，經深入調查研究，提出以下幾點建議：
(一)加強關于督促程序方面的法律宣傳、普及。一方面是要向人民群眾廣泛宣傳民訴法關于督促程序的規定及其簡便、快捷、高效的優點，增強債權人利用督促程序的意識。另一方面，人民法院要教育審判人員注意克服重訴訟程序輕督促程序思想，對符合支付令適用條件的，人民法院要注意及時引導債權人選擇適用督促程序，以利加速資金流轉，使債權人的合法權益及時得到保護，促進經濟發展。
(二)調整適用督促程序案件的收費標準，適當規定適用支付令的標的額上限標準。因督促程序具有法官工作量不大，且支付令因債務人提出異議而失效這一特點，所以若按《人民法院訴訟收費辦法》第五條財產案件的規定收取費用，顯然偏高。如債務人提出異議，督促程序終結，則債權人為了保護自己的合法權益向法院另行提起訴訟，仍需交納訴訟費，這樣債權人為了保護自己的同一項權利而交納雙重的訴訟費用，顯然不合理。但如果不論標的大小，一律按100元標準收費，又不能體現權利、義務對等原則。應以100元為起點，按低于財產案件受理費標準一定比例的數額收取督促程序案件受理費。督促程序的收案標的金額應根據各地的經濟發展情況，全國統一制定一個基本標準幅度，由各省、市、自治區高院根據本地實際在此幅度內規定本省、市、自治區的具體標準。我們認為，就目前的經濟發展情況全國的基本標準上限可規定為10—50萬元。超過此限的不應適用督促程序。
(三)應通過修改立法、司法解釋，給予法官必要的程序選擇權和對適用督促程序案件的債務人異議的實體審查權。1對于明顯符合適用督促程序條件的案件，當事人沒有申請支付令的，應允許立案法官據情決定是否適用督促程序。如原告堅持不予申請的，方可繼續適用訴訟程序審理。2根據目前的法律規定，債務人在法定期間有權提出書面異議，除對債務本身沒有異議，只是提出缺乏清償能力的不影響支付令效力外，無論其異議所持的理由是否充分，都不影響異議的成立。人民法院無須審查異議是否有理由，異議一經提出，就應當直接裁定終結督促程序。在審判實踐中，債務人往往利用督促程序的這一特征，出于“有棗無棗打三竿”的心理，隨便提出異議而終結督促程序，使督促程序顯得蒼白無力。因此，有必要在保護債務人異議權的前提下，對債務人提出異議作出適當規范。一是債務人提出書面異議應提供必要的證據材料，不能提供的視為異議無效；二是應由法官對提出書面異議的債務人進行必要的訊問，適當審查異議是否有理由，并且據此決定是否裁定終結督促程序。
(四)對于適用督促程序案件，增加必要的財產保全等措施。執行工作一直是困擾法院的老大難問題，財產保全、先予執行等措施在其它訴訟程序中是保障當事人合法權益落實的有力手段，也是減輕法院執行工作難度的有效方法。而在審理適用督促程序的案件時，又不能采取財產保全等措施，這樣不利于生效支付令的執行。為使生效支付令及時依法得到執行、兌現，應在審理適用督促程序的案件時，適當增加財產保全等措施。
(五)進一步規范支付令的適用范圍。按照法制統一的原則，科學規范、統一各項基本法之間、程序法與實體法之間關于“債權人”、“債務人”；“請求給付金錢……”等有關條款，明確界定一般債權債務與合同法律關系；普通、簡易、督促程序案件的適用標準，從源頭上解決督促程序適用過濫的問題。同時，在審判實踐中，也應嚴格區分民法理論中的“債”與民訴法中的“債務”，以免從案件適用范圍上將督促程序混同于訴訟程序。
(六)嚴格支付令的送達手續。根據最高法院的有關司法解釋，法院受理債權人支付令申請的條件之一是支付令能夠送達債務人，這也是督促程序的重要特征之一。這里所說的“能夠送達”應當理解為能夠直接送達，即人民法院應指派專人把支付令直接交給債務人本人，一般不應適用留置送達。向債務人本人送達支付令時，如本人當場拒絕接收，可以留置送達，但要從嚴掌握。對于債務人不在我國境內，或者雖在我國境內，但下落不明的，則不能適用督促程序。也就是說，公告送達不適用于督促程序。郵寄送達也有可能因種種原因而使債務人無法如期收到支付令，從而影響債務人行使權利，不利于債務人對支付令提出異議。故不允許采取郵寄送達的方式送達支付令。
(七)健全和完善對生效錯誤支付令的司法救濟程序，依法保護當事人的合法權益。嚴格依法受理，正確適用法律，從立案受理、審查、執行各個環節實行流程管理。在切實保證案件質量的同時，應當本著“實事求是、有錯必糾”的原則，一是賦予當事人對“認為生效支付令適用法律錯誤”的申訴權和申請再審權；二是賦予上級法院對基層法院已經發生法律效力的支付令的提審和指令再審權；三是對生效支付令的“確有錯誤”作出比較規范的界定。
