[ 沈慶中 ]——(2000-6-1) / 已閱9859次
對人大行使監督權的思考
沈慶中
要實行依法治國，就必須充分發揮人民代表大會的監督作用。監督“一府兩院”的工作，是憲法賦予全國人大和地方各級人大的重要職權。人民法院作為國家的審判機關，接受人大監督是確保正確司法、公正司法的重要前提，這一點是無可置疑的。但在強調人大監督作用的同時，我們也應看到，人大的監督活動既是憲法與法律所規定的一種合法活動，也就應當在憲法與法律允許的范圍內以合法的方式進行。遺憾的是，在實踐中卻出現了一種超越此范圍的“監督行為”——個案監督。筆者認為，個案監督存在一些弊端。理由如下：
一、個案監督缺乏憲法依據
憲法是國家的根本大法，也是處理國家權力機關與審判機關關系的準則。綜觀我國憲法，并未賦予地方人大及其常委會對地方法院的個案監督權(地方人大組織法與三大訴訟法中也都無人大及其常委會行使個案監督權的依據)。憲法的這一規定是各國通例，絕非疏漏所至。這是人大的特殊地位與職權所決定的。人大作為國家權力機關，并非一個具體的職能部門，其工作就是著眼于總體與宏觀方面的事項之決策與貫徹，而非負責具體的事務實施與執行。否則，將體現不出國家權力機關的特點，也必將使之陷于繁雜的具體事務而無法承擔其重大的責任。李鵬委員長在九屆全國人大常委會第二次會議上的講話也明確指出：“聽取和審議國務院及其有關部門和最高人民法院、最高檢察院的工作報告，是人大常委會進行工作監督的基本方式。”筆者認為：首先，人大對兩院的監督是一種工作監督；其次，這種監督的基本方式為聽取和審議兩院的工作報告。
憲法規定人大對司法機關的監督，主要是宏觀監督，應當是從總體上著眼于監督司法機關的工作報告，對認為不合格的法官(包括院長)等提出質詢、彈劾、罷免，而不是也無權就司法機關裁判的個案提出強求其改判的意見，并一定要司法機關予以接受。對司法機關的監督只能是間接的，而不能是直接的。這也是世界各國的通例。
當然，人大在對法院進行工作監督時，有時必然會涉及到一些具體案件，以此說明司法機關在執法中的偏差，但這與將個案監督作為一項專門制度，設立專門職權，設定專門程序是有本質區別的。
二、個案監督違背了獨立審判原則
獨立審判的實質，就是司法機關憑自己對法律的理解、對公正標準的認識等依法斷案，而不能為任何機關所左右，更不有曲意迎合。如果司法機關在審判時要依據外界的觀念進行，或裁判結果可能受到外界有權否定的威脅，何談獨立審判?如此，獨立既已不存，公正必受影響。其結果是整個社會的利益——正常的司法制度公正機制被毀。
個案監督制度，不是對法院判決一般地議論，而是使人大在一定程度上成了“法院之上的法院”，“有權”判定法院裁判的對錯，并可據此判定要求人民法院作出處理(一般為改判)，這當然是一種越權行為，是一種違背獨立審判原則的行為，在實踐中就等同于人大可以左右法院的裁判，使得法院無法正常行使審判權。法官必須擺脫實際上可能或者使之有理由感到可能影響案件審判的各種因素。
三、個案監督動搖了司法最終裁判權，破壞了法治的權威
司法最終裁判權，是世界公認的權威。凡是個案經過司法機關作出生效裁判，便是終審，非經法定程序由有權的司法機關改變，其他任何機關都必須接受，而無權改變。
法院的權威在很大程度上取決于社會對其判決權威性的普遍接受，無此便無法院的權威，也無法治的權威。因為，若司法機關的生效裁判是可以懷疑的，是可以被他人動搖的，則國家法律權威何在?法治權威何在?個案監督必然導致一些人對法院的不信任心理，也必然誘導一些人利用之否定法院的生效裁判。這不僅動搖了司法最終裁判權，而且也破壞了法治固有的秩序與權威。澳大利亞前首席大法杰勒德·布倫南就認為：“法治取決于甚至可以說等于法院的公信力。摧毀公眾對法院的信任，也就毀壞了法治的基礎。”1實踐也證明，個案監督造成了一部分當事人放棄合法的上訴權的申訴權，而去尋求個案監督之保護的現象。
四、個案監督違背了科學規律，不符合司法工作的特點
1司法工作是專業性極強的工作，只有具備一定專業知識的人員才能勝任，而不是一項人人可為的普通工作。而且，它還需要特殊的經驗與智慧。目前，法官的職業化正成為一種廣泛認同的趨勢。
2司法工作的首要特點在于程序性，司法公正的本質也在于程序公正。丟棄法定程序去追求公正，是緣木求魚。我國三大訴訟法對司法機關的辦案程序與制度，包括預防裁判失誤和失誤后的補救都已有了較完善的規定。要保證法律的正確實施，只要嚴格依法辦理即可。個案監督制度，在法定程序之外又去尋找一種“法外程序”來保障公正司法，只會擾亂正常的司法程序。
3對具體案件，社會各界難免會有不同的看法，許多看法都可能是司法司法機關相左的，這些相左的意見，當然會有一些來自于各類國家機關(包括人大)。但司法機關只能憑借其自身對法律的理解、對事實的依法判定去斷案，這是其職業準則的要求。若因為社會各界有沒的看法便可提起個案監督，是無視司法判案行為的特點所產生的違反客觀規律的行為。
4人大無審判權，也無權判定案件對錯，且人大也無法開庭審案。未經法定程序便作出可能為錯案的結論，并予以個案監督，其準確性、權威性、合法性都無依據。
5個案監督往往演變為律師監督法官。由于人大無足夠的專業人才，基本上都是邀請律師參與個案監督，事實上形成了律師監督法官的情形，法官的行為是否合法，判案是否公正，一定程序上由律師判定，這顯然是不科學、不合理的。
五、個案監督制度混淆了國家權力機關與具體職能部門的職責，實際上降低了人大的權威。
依照憲法，我國各個司法機關之間已形成了良好的互相配合、互相制約的關系。開展個案監督，表面上是增強了人大行使職權的剛性，但實際上是將之降低為一個具體的職能部門，損害了其權威。而且這也破壞了制約的科學層次安排，混淆了國家權力機關與對其負責的具體職能部門的職責，會引起國家各種權力運行的混亂。其結果必然會損害國家權力機關在總體、宏觀方面職權的行使，因小而失大。可以想象，若真正實行個案監督，人大必然會陷入大量的具體案件而無力勝任。如果人大考慮自身能力，只對少量的案件進行個案監督，又會使得個案監督起不到作用，失去了意義。
六、個案監督不符合效率與經濟原則
這可從以下方面看出：
1使人大陷于本不屬于其職責范圍的具體事務，而削弱其在更重要、全局性的事務中作用的發揮；
2將正常的秩序閑置，不僅造成相應的機構、人員、程序制度的浪費，也使問題的解決拖延了時間；
3所獲得的監督效果與所投入的監督資源之比例不相稱，極不經濟。法院審理案件，本身要花費大量的人力物力，人大再予以個案監督，實際上是一種反復，產生了大量的無效勞動。何況法院對案件的裁判，依照實體法與程序法進行，有嚴格的制約機制，應該說基本上都能做到公正、公平，違反實體法或程序法的裁判畢竟是少數。實行個案監督后被確認為錯案而改判的案件在實踐中僅為極個別。這些案件本可依照法定的審判監督程序解決。可以說，個案監督是對有限的司法資源的嚴重浪費。
七、個案監督不利于穩定社會關系
人大進行個案監督，使得已經解決的糾紛再度發生爭議，不僅不利于權利義務關系的穩定，也不利于整個社會的安定。這種狀況無論是對于權利主體還是社會公眾都是不利的。
綜上所述，個案監督制度是在一種錯誤的觀念上設立的一種錯誤制度。設立個案監督的主要理由不外乎為：司法機關不斷有錯案發生(這已被不少事實證明)，司法工作中確實存在少數人的腐敗現象，為了避免錯案，杜絕腐敗，就要實行個案監督。這種看法陷入了以下誤區：
第一，追求無錯案的理想化誤區。殊不知，再縝密的法律，再嚴密的制度，再高素質的法官群體，也無法完全避免錯案。
第二，重實體輕程序的誤區。個案監督追求每個案件的公正，實則是追求個案的實體公正。要保障案件的公正，必須依靠嚴密的法定程序。程序公正是司法公正的首要特征，任何違背程序科學、違反程序規范的行為，有時可能得一時一事之公正，但同時又是對程序公正的極大破壞。個案監督拋棄了法定的程序去另尋途徑保障公正，是輕視司法程序的極端表現，是對法治的極大破壞。
第三，現有司法隊伍不可依賴的誤區。實行個案監督，前提是顯然的，即現有的司法隊伍無法做到公正司法，只有借助外部力量去保障司法公正。誠然，在司法隊伍中有少數敗類，但這是極其個別的。應該肯定，絕大多數司法工作人員都是恪盡職守的，隨著司法改革的深入，司法隊伍的素質將越來越高。還要看到，任何一個部門、系統都不可能不出問題，不能一出問題便認為不可信任。我們承認司法工作中還有這樣或那樣的問題，但也要看到，這些問題的存在有其深刻而復雜的社會背景，其原因并非僅在司法機關內部，解決之必須隨著改革的深入逐步而行。我們應當正確認識和處理人大與司法機關的關系，充分尊重人民法院不可分割的審判權，準確理解獨立審判原則的實質與意義，為公正司法創造一個良好的運行機制與外部環境。
(作者單位：江西省高級人民法院)
注：
1見《人民司法》1999年第3期第48—49頁。
