[ 劉顯桂 ]——(2005-9-19) / 已閱24882次
工商行政管理機(jī)關(guān)行政強(qiáng)制執(zhí)行問(wèn)題的探討
湖南省永興縣工商局 劉顯桂
工商行政管理機(jī)關(guān)作為國(guó)家行政管理的職能部門(mén)，其行政職權(quán)的行使和行政職責(zé)的履行必須以國(guó)家強(qiáng)制為保障。針對(duì)形形色色的違反市場(chǎng)管理法律法規(guī)的行為，工商行政管理機(jī)關(guān)必須以國(guó)家強(qiáng)制對(duì)其進(jìn)行規(guī)范以保障維護(hù)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序的監(jiān)管行為的有序進(jìn)行，行政強(qiáng)制執(zhí)行的有效實(shí)現(xiàn)是工商行政管理機(jī)關(guān)實(shí)施行政管理、實(shí)現(xiàn)行政目的、保證行政效率的有效手段。另一方面，行政強(qiáng)制行為涉及對(duì)公民的人身權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)的限制，并有很強(qiáng)的強(qiáng)制性和即時(shí)性，易對(duì)公民、法人及其他經(jīng)濟(jì)組織的合法益造成侵害，建立和完善行政強(qiáng)制執(zhí)行法律制度，規(guī)范和確保行政強(qiáng)制執(zhí)行，既是依法行政的需要，也是保護(hù)公民、法人和其他經(jīng)濟(jì)組織合法權(quán)益的需要。本文從提高行政執(zhí)法效能的角度，探討工商行政管理行政強(qiáng)制執(zhí)行問(wèn)題。
一、行政強(qiáng)制和行政強(qiáng)制執(zhí)行
行政強(qiáng)制，是指行政主體為實(shí)現(xiàn)一定的行政目的，保障行政管理的順利進(jìn)行，對(duì)行政相對(duì)方人身及財(cái)產(chǎn)自由、行為等采取的強(qiáng)制性的具體行政行為的總和。包括日常行政管理需要采取的行政手段、對(duì)涉嫌違法行為采取暫時(shí)控制性的強(qiáng)制措施、對(duì)違法行為的行政處罰等。
行政強(qiáng)制執(zhí)行，是指公民、法人和其他組織拒不履行法律規(guī)定作為或不作為的義務(wù)和行政決定設(shè)定的新的義務(wù)，行政機(jī)關(guān)或人民法院依法采取強(qiáng)制措施，迫使其履行義務(wù)的具體行政行為。
行政強(qiáng)制執(zhí)行的特征：
1、行政強(qiáng)制執(zhí)行的前提：行政強(qiáng)制執(zhí)行以行政相對(duì)方不履行法律規(guī)定的義務(wù)和行政機(jī)關(guān)依法設(shè)定的新的義務(wù)為前提。
2、行政強(qiáng)制執(zhí)行的主體：根據(jù)法律、法規(guī)的規(guī)定，行政強(qiáng)制執(zhí)行的主體有兩類(lèi)，一種是行政機(jī)關(guān)依照法律、法規(guī)的授權(quán)對(duì)行政相對(duì)方直接采取強(qiáng)制執(zhí)行措施，另一種由行政機(jī)關(guān)向人民法院提出強(qiáng)制執(zhí)行申請(qǐng)，由人民法院執(zhí)行。
3、行政強(qiáng)制執(zhí)行的客體：行政強(qiáng)制執(zhí)行的客體可以是物，也可以是行為，還可以是人。
4、行政強(qiáng)制執(zhí)行不允許進(jìn)行執(zhí)行和解。所謂執(zhí)行和解就是指在指執(zhí)行過(guò)程中，申請(qǐng)執(zhí)行人和被申請(qǐng)執(zhí)行人自愿協(xié)商，達(dá)成協(xié)議，解決爭(zhēng)議，從而終結(jié)執(zhí)行程序。在民事強(qiáng)制執(zhí)行中，執(zhí)行和解是法律允許的，但是行政強(qiáng)制執(zhí)行，法律則不允許執(zhí)行和解。
行政強(qiáng)制是推進(jìn)行政監(jiān)管的重要手段，行政強(qiáng)制執(zhí)行是實(shí)施行政強(qiáng)制的根本保障，我國(guó)現(xiàn)行的行政強(qiáng)制制度是以申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行為主，行政機(jī)關(guān)自己直接執(zhí)行為輔的制度，工商行政管理機(jī)關(guān)直接強(qiáng)制執(zhí)行只有加處罰，有條件地將查封、扣押財(cái)物拍賣(mài)抵繳罰款，個(gè)別規(guī)章規(guī)定對(duì)拒絕、拒絕行政監(jiān)督行為實(shí)施處罰等少量的措施。
二、工商行政管理行政強(qiáng)制執(zhí)行中的困惑和問(wèn)題
工商行政管理機(jī)關(guān)肩負(fù)著監(jiān)管市場(chǎng)的重要職責(zé)，為預(yù)防、制止或控制危害市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序的違法行為的發(fā)生，必須確保其行政強(qiáng)制行為的有效實(shí)施。筆者作為工商行政管理機(jī)關(guān)的基層執(zhí)法人員，在實(shí)際的執(zhí)法中，感到行政強(qiáng)制執(zhí)行難，困擾著工商行政管理職能的履行，行政強(qiáng)制執(zhí)行在制度上和實(shí)踐中存在一些問(wèn)題。
1、行政強(qiáng)制措施的設(shè)定權(quán)不明確。設(shè)定工商行政管理行政強(qiáng)制措施的有法律、法規(guī)和規(guī)章，在部門(mén)規(guī)章中設(shè)定行政強(qiáng)制措施的比較多，行政機(jī)關(guān)的權(quán)力是國(guó)家賦予的，行政強(qiáng)制措施作為行政機(jī)關(guān)重要的職權(quán)，在部門(mén)規(guī)章中自我設(shè)定行政強(qiáng)制措施顯得有些尷尬，如國(guó)家工商局頒布的《工商行政管理暫行規(guī)定》第四十三條第二款關(guān)于對(duì)拒不執(zhí)行有關(guān)暫停銷(xiāo)售，聽(tīng)侯檢查，不得轉(zhuǎn)移、隱匿、銷(xiāo)毀有關(guān)財(cái)物命令的，工商行政管理機(jī)關(guān)可以視情節(jié)給予處罰的規(guī)定，在實(shí)際執(zhí)行中就感到有些名不正言不順，而且在這樣一部規(guī)章中的條款能否作為執(zhí)罰的依據(jù)尚待商榷。對(duì)拒絕、抗拒工商行政管理的給予直接制裁，具有少數(shù)部門(mén)規(guī)章中有規(guī)定，法律、法規(guī)一般都沒(méi)有給工商行政管理機(jī)關(guān)設(shè)定該項(xiàng)權(quán)利。這種由部門(mén)規(guī)章自行設(shè)定行政強(qiáng)制執(zhí)行措施做法，使行政機(jī)關(guān)行政強(qiáng)制權(quán)大打折扣。
2、行政強(qiáng)制的設(shè)置零亂。工商行政管理是一個(gè)綜合性的市場(chǎng)管理部門(mén)，涉及法律法規(guī)多，工商行政管理的行政強(qiáng)制措施的設(shè)定散見(jiàn)于多個(gè)法律、法規(guī)和規(guī)章，由于不同法律、法規(guī)、規(guī)章制定的時(shí)期和背景的不同，貫穿了不同的立法理念，因此而造成對(duì)違反市場(chǎng)秩序的行為，因主體的不同，違反的法律不同，而依法能夠采取的行政強(qiáng)制措施不一致。這種不一致不但沒(méi)有必要，而且又易造成實(shí)際運(yùn)用的差錯(cuò)。如屬于《企業(yè)法人登記管理?xiàng)l例》規(guī)范登記管理的企業(yè)，如抗拒監(jiān)督檢查，工商行政管理機(jī)關(guān)則可以依據(jù)《企業(yè)法人登記管理?xiàng)l例實(shí)施細(xì)則》給予處罰，對(duì)工商行政管理行政處罰不自覺(jué)繳罰沒(méi)款的，可以依據(jù)該細(xì)則通知銀行，予以劃撥。其他性質(zhì)企業(yè)的登記管理法規(guī)無(wú)此類(lèi)規(guī)定，現(xiàn)在按《企業(yè)法人登記管理?xiàng)l例》登記的企業(yè)已很少，更多的是公司類(lèi)企業(yè)，而《公司登記管理?xiàng)l例》卻沒(méi)有似的規(guī)定；《打擊投機(jī)倒把暫行條例》設(shè)定了查封、扣留、凍結(jié)銀行帳號(hào)、強(qiáng)制劃撥銀行存款等行政強(qiáng)制措施；《無(wú)照經(jīng)營(yíng)取締辦法》、《產(chǎn)品質(zhì)量法》、《商標(biāo)法》設(shè)定了查封、扣留的財(cái)物的行政強(qiáng)制權(quán)，《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》設(shè)定了
對(duì)抗拒執(zhí)法的處罰權(quán)，但對(duì)拒絕監(jiān)督檢查的予處罰的規(guī)定不全面。大量其他法律、法規(guī)很少有查封、扣留、凍結(jié)銀行帳號(hào)、銀行劃撥、對(duì)拒絕和抗拒監(jiān)督檢查行為給予處罰等很有必要的行政強(qiáng)制權(quán)的設(shè)定。《銀行法》實(shí)施后，實(shí)際廢止了工商行政管理機(jī)關(guān)由規(guī)章賦予的銀行凍結(jié)、銀行劃撥的強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)。面對(duì)如此零散、零亂的行政強(qiáng)制權(quán)的設(shè)定和或強(qiáng)或弱的行政強(qiáng)制權(quán)，執(zhí)法人員容易憑經(jīng)驗(yàn)、憑感覺(jué)、憑需要而不是根據(jù)法律、法規(guī)采取相應(yīng)的行政強(qiáng)制措施，造成亂作為。
3、行政強(qiáng)制行為缺乏應(yīng)有的法律的保障。如工商行政管理機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)，有關(guān)當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)接受和給予協(xié)助，但在實(shí)踐中拒絕檢查、抗拒執(zhí)法的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，實(shí)際中登記保全、封存、
查封等行政強(qiáng)制措施無(wú)法正常實(shí)施，對(duì)此有關(guān)法律沒(méi)有賦予工商行政管理機(jī)關(guān)對(duì)抗拒監(jiān)督檢查行為直接給予制裁的權(quán)力，面對(duì)這類(lèi)情況的違法行為，執(zhí)法人員束手無(wú)策、望洋興嘆，使監(jiān)管無(wú)法進(jìn)行。雖然法律規(guī)定對(duì)抗拒、阻礙依法執(zhí)行公務(wù)的，可以移送公安機(jī)關(guān)依據(jù)治安管理?xiàng)l例處罰，但在行政執(zhí)法實(shí)踐中行政機(jī)關(guān)感到這種“移送”是那么的“遙遠(yuǎn)”，只能是“望梅止渴”。對(duì)沒(méi)有實(shí)施暴力的拒絕、抗拒監(jiān)督檢查行為，如其移交公安機(jī)關(guān)處罰，不如同時(shí)賦予行政機(jī)關(guān)直接處罰權(quán)力，由行政機(jī)關(guān)直接依法制裁。另外，現(xiàn)行的工商行政管理機(jī)關(guān)直接強(qiáng)制執(zhí)行的手段軟弱，很難
實(shí)現(xiàn)行政強(qiáng)制執(zhí)行的終結(jié)。
4、行政強(qiáng)制的“軟”也在一定程度上導(dǎo)致行政強(qiáng)制的“濫”。由于工商行政管理機(jī)關(guān)行政強(qiáng)制執(zhí)行的局限性和客觀因素造成的行政決定的執(zhí)行難，行政執(zhí)法人員為了實(shí)現(xiàn)行政目的，正門(mén)行不通，走偏門(mén)強(qiáng)行推進(jìn)，這種做法在我們這樣一個(gè)人治氣氛較濃的國(guó)家的實(shí)踐中顯得十分湊效。這就可能造成了行政執(zhí)法人員行政強(qiáng)制思想上的錯(cuò)位和手段上的不規(guī)范。如工商行政管理機(jī)關(guān)經(jīng)常參加的地方政府慣用的組織多個(gè)行政機(jī)關(guān)(甚至包括非行政機(jī)關(guān))開(kāi)展的集中整治行動(dòng)，就是因?yàn)樾姓䴔C(jī)關(guān)的強(qiáng)制執(zhí)行的手段有限，只有靠多部門(mén)、多人員的氣勢(shì)強(qiáng)力推進(jìn)行政監(jiān)督，在這樣的整治行動(dòng)中，往往強(qiáng)調(diào)的是結(jié)果，而不顧過(guò)程，其中的方式和手段能否確保依法行使是可想而知的。另一方面，行政強(qiáng)制的“軟”使行政處罰變成“行政協(xié)商”，處罰也流行了“折扣”，因而行政執(zhí)法中常常出現(xiàn)討價(jià)還價(jià)的場(chǎng)面，失去了法律的尊嚴(yán)。
5、申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行不暢。申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行作行政機(jī)關(guān)最終最有力的強(qiáng)制執(zhí)行手段，在實(shí)踐中存在不少問(wèn)題，一是程序繁瑣，時(shí)間長(zhǎng)，特別是申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行需在行政決定的法定起訴期限屆后(一般三個(gè)月后)，時(shí)間拉得過(guò)長(zhǎng)，容易造成執(zhí)行難，影響行政效率；二是法院在處理行政強(qiáng)制執(zhí)行案件中隨意性較大，也不能保證行政決定執(zhí)行的及時(shí)和到位，有時(shí)客觀上實(shí)行了執(zhí)行和解；三是由于部門(mén)利益，法院向行政機(jī)關(guān)收取費(fèi)用，申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行還可能增加行政機(jī)關(guān)額外開(kāi)支，行政成本的增加造成行政機(jī)關(guān)往往不愿向法院申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行，還不如用“土辦法”好。
6、行政處罰文書(shū)的有效性與申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行的矛盾。依據(jù)《行政處罰法》，行政處罰文書(shū)一經(jīng)下達(dá)就是有效的法律文書(shū)，當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)在規(guī)定的期限內(nèi)自覺(jué)履行，當(dāng)事人對(duì)行政處罰不服申請(qǐng)行政復(fù)議或是提起訴訟的，行政處罰不停止執(zhí)行。按照《行政處罰法》，當(dāng)事人逾期不履行行政處罰決定，行政機(jī)關(guān)主要依靠申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行。然而，《行政訴訟法》第六十六條：“公民、法人或者其他組織對(duì)具體行政行為在規(guī)定期間不提訴訟又不履行的，行政機(jī)關(guān)可以申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行，或者依法強(qiáng)制執(zhí)行”，這就意味著
行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政處罰必須在處罰決定送達(dá)之日起三個(gè)月后才能申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行，這顯然不利于對(duì)違法行為的及時(shí)制止和查處，其負(fù)面影響是顯而易見(jiàn)的，并可能造成違法行為的延續(xù)危害和違法者逃逸處罰。同時(shí)，行政機(jī)關(guān)為了確保行政處罰的實(shí)施，一般都作出了對(duì)到期不繳納罰款的，每日按罰款數(shù)數(shù)額的百分之三加處罰款的決定，三個(gè)月后申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行，處罰金額翻了兩番，使本來(lái) 就難以執(zhí)行的案件增加了更大的難度，在實(shí)際中加處罰一般也難以?xún)冬F(xiàn)，這樣又失去了法律文書(shū)的嚴(yán)肅性。申請(qǐng)行政復(fù)議或提起訴訟不中止行政處罰的執(zhí)行，與《行政訴訟法》第六十六條規(guī)定產(chǎn)生矛盾，《行政訴訟法》的這一規(guī)定，在一定的期限否定了行政機(jī)關(guān)行政決定的有效性，剝奪了《行政處罰法》賦予行政機(jī)關(guān)可申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行的權(quán)利。筆者認(rèn)為，《行政訴訟法》這一規(guī)定的立法目的是為了保護(hù)行政相對(duì)方的合法權(quán)益，而客觀上是放縱了違法者，違法者違法得不到及時(shí)查處，侵害了更多人的權(quán)益，背離了立法者的本意。
針對(duì)工商行政管理行政強(qiáng)制執(zhí)行的諸多問(wèn)題，應(yīng)本著有利于實(shí)現(xiàn)行政目的，保障有效實(shí)施行政管理，提高行政管理的效率和質(zhì)量，規(guī)范行政強(qiáng)制行為，從而有效地維護(hù)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序和更好地保護(hù)公民、法人和其他組織合法權(quán)益的指導(dǎo)思想，從法律制度入手，按照行政強(qiáng)制法定的原則(由法律設(shè)定強(qiáng)制執(zhí)行措施)，盡快制定行政強(qiáng)制執(zhí)法和工商行政管理組織法，明確賦予與工商行政管理職能相適應(yīng)的行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)，對(duì)長(zhǎng)期肩負(fù)著整頓和規(guī)范市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序重任的工商行政管理機(jī)關(guān)，在權(quán)力上要給足，在使用上要從嚴(yán)，產(chǎn)生后果的責(zé)任要分明。從理順行政強(qiáng)執(zhí)行機(jī)制入手，研究必要的法律規(guī)范，加強(qiáng)公安機(jī)關(guān)對(duì)行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)的保護(hù)，堅(jiān)決打擊拒絕、抗拒行政執(zhí)法的行為，增強(qiáng)法院強(qiáng)制執(zhí)行的力度和申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行的可操作性，可探索建立專(zhuān)門(mén)的行政強(qiáng)制執(zhí)行機(jī)構(gòu)，集中行使行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)。從規(guī)范行政執(zhí)法人員行為入手，強(qiáng)調(diào)依法行政，嚴(yán)禁過(guò)多過(guò)濫使用行政強(qiáng)制權(quán)，在實(shí)施行政強(qiáng)制之前，只要情況允許，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)先采取一般管理手段解決，然后才考慮行政強(qiáng)制，要解決行政管理手段單一的問(wèn)題，拓寬行政管理方式，少動(dòng)用行政強(qiáng)制手段，強(qiáng)調(diào)、鼓勵(lì)和說(shuō)服自覺(jué)履行；一旦申請(qǐng)法院執(zhí)行，要積極配合法院，及時(shí)掌握違法者的經(jīng)營(yíng)動(dòng)向和資產(chǎn)情況，為法院提供執(zhí)行信息。
