[ 陳光 ]——(2005-9-22) / 已閱26751次
對“杜寶良事件”的法律評析
陳 光
(中國政法大學 民商經(jīng)濟法學院 ,北京 102249)
308天，105次交通違章，被罰款10500元。杜寶良,一位外地來京以賣菜為生的小販因此在北京成了"名人”。他的事情不僅被報紙整版地報道,還被社會各界冠以“杜寶良事件”從各種角度進行討論。“杜寶良事件”作為一個在北京具有普遍性的社會現(xiàn)象，其中折射出來的社會問題是很豐富的，但其歸根到底就是一個行政處罰的問題。筆者擬從行政法學的角度對“杜寶良事件”作一些有益的探討。
交通管理部門進行交通執(zhí)法，并對道路交通違法行為進行處罰，屬于行政處罰的范疇。其執(zhí)法目的和處罰程序不僅要遵守道路交通法律法規(guī)的相關規(guī)定，還必須符合《行政處罰法》的原則要求，保證執(zhí)法目的和處罰程序均具有正當性。
筆者以為，北京公安機關交通管理部門在對杜寶良實施行政處罰的執(zhí)法過程中，的確存在著許多瑕疵。杜寶良105次違法均屬同一違法情節(jié)、發(fā)生在同一地點且持續(xù)時間較長，而交警部門利用“電子眼”對違法行為拍攝后就自動生成了處罰結果，卻沒有及時提醒或警告違法司機，使同一違法行為長期、持續(xù)且反復發(fā)生。雖然違法者最終受到嚴厲處罰，卻嚴重違背了行政處罰的目的和行政處罰的諸多原則。
行政處罰的目的是為了有效實施行政管理，維護公共利益和社會秩序，保護公民、法人或者其他組織的合法權益，同時也是為了對違法者予以懲戒和教育，使其以后不再犯。違法100多次卻沒有得到糾正，根本談不上有效實施行政管理，維護交通秩序；違法者違法100多次卻不知執(zhí)法機關已經(jīng)對自己做出的行政處罰決定，很難說能對違法者起到懲戒、教育作用。所以，105次的行政處罰，很難說其體現(xiàn)了行政處罰的目的。
我國的《行政處罰法》規(guī)定我國的行政處罰原則包括處罰法定的原則。處罰法定原則的內(nèi)容包括被處罰行為的法定性。其含義是，行政處罰的實施必須有法律、法規(guī)或者規(guī)章為依據(jù)。法無明文規(guī)定不處罰。凡法律、法規(guī)或者規(guī)章未規(guī)定予以行政處罰的行為，均不受行政處罰。《中華人民共和國道路交通安全法》第25條明確規(guī)定：“全國實行統(tǒng)一的道路交通信號。交通信號、交通標志、交通標線的設置應當符合道路交通安全、暢通的要求和國家標準，并保持清晰、醒目、明確、完好。增設、調(diào)換、更新限制性的交通信號，應當提前向社會公告、廣泛進行宣傳。”西單交通隊對杜寶良實施行政處罰所依據(jù)的交通標志并不是國家標準規(guī)定的禁行標志，因此該標志屬無效標志；依據(jù)這一標志而作出的行政處罰也應是錯誤的。
處罰法定的原則還包括處罰的程序法定。其內(nèi)容包括，實施行政處罰，不僅要求實體合法，而且還必須程序合法。沒有法定依據(jù)或者不遵守法定程序的，行政處罰無效。我國的行政處罰決定程序包括簡易程序和一般程序。適用簡易程序必須符合一定的條件：違法事實確鑿；有法定依據(jù)；較小數(shù)額的罰款（對公民處以50元以下、對法人或者其他組織處以1000元以下罰款）或警告。可見“杜寶良案”應適用一般程序。在一般程序中，行政機關在決定實施行政處罰需要向當事人說明理由并告知權利、聽取當事人陳述和申辯、送達行政處罰決定書。《行政處罰法》第31條規(guī)定，行政機關在作出行政處罰決定之前，應當告知當事人作出行政處罰決定的事實、理由及依據(jù)，并告知當事人依法享有的權利。在作出行政處罰決定之前，未依法告知給予行政處罰的事實、理由和依據(jù)，或者拒絕聽取當事人的陳述、申辯，行政處罰決定不能成立。《北京市實施〈中華人民共和國道路交通安全法〉辦法》第107條第二款也規(guī)定：“公安機關交通管理部門及其交通警察發(fā)現(xiàn)機動車有未處理的違法行為記錄的，應當書面告知機動車所有人或者駕駛人，機動車所有人或者駕駛人應當按照告知的時間、地點接受處理。”308天，105次違章，違章者卻毫不知情，這本身就是交管部門在行政處罰中沒有執(zhí)行法定程序的體現(xiàn)。西單交通隊對杜寶良的105次處罰中有81次處罰沒有出具書面處罰決定，同樣沒有履行法定“書面告知”義務，違反法定程序。 《行政處罰法》第40條規(guī)定，行政處罰決定書應當在宣告后當場交付當事人；當事人不在場的，行政機關應當在7日內(nèi)依照民事訴訟法的有關規(guī)定，將行政處罰決定書送達當事人。在“杜寶良事件”中，交管部門105次處罰中沒有一次將行政處罰決定書送達當事人，這是對行政處罰法定程序的明顯違反。
《行政處罰法》第四條規(guī)定，行政處罰遵循公正、公開的原則。處罰公正的原則，亦稱“合理處罰”的原則。此原則與國外的比例原則類似，其內(nèi)容包括：行政執(zhí)法的目標應當是符合法律規(guī)定的目的，動機是良好的，不是為增加交警部門的收入而罰款，而是為了維護好交通管理秩序而罰款。這是目的上的考慮。第二，這種手段必須是必要的，有些手段可能無助于達到目標，那也不行。第三，在你的手段和目標之間，手段是相稱的，不能“用高射炮打蚊子”，不能“用牛刀來殺雞”。只要能達到法律意圖，那就盡可能采取對當事人比較有利的方式來處理。只要能維護交通秩序，就不必要采取高額的罰款。 105次違法處罰明顯缺乏執(zhí)法人性化，違反了行政處罰的公正原則。105次違法，105次處罰，不合理。 比例原則是來自國外的一個原則，現(xiàn)在在中國已經(jīng)普遍被接受了。大體來說，比例原則分這樣幾條要求，
《行政處罰法》第5條規(guī)定，實施行政處罰，糾正違法行為，應當堅持處罰與教育相結合，教育公民、法人或者其他組織自覺守法。教育必須以處罰為后盾，教育也不能代替處罰。為了達到制止并預防違法的目的，對受處罰的違法行為，應在給予處罰時給予幫助教育，二者不可偏廢。105次的行政處罰有悖于《行政處罰法》所規(guī)定的教育與處罰相結合的原則。司機違法時，執(zhí)法部門在處罰的同時還應該對司機進行教育，加強司機的守法觀念。作為執(zhí)法部門，司機違法數(shù)十次時，完全有必要對其進行批評教育。所以說，杜寶良違法105次，而且被處罰105次，這明顯違背處罰與教育相結合的原則。很明顯這對于違法者來說只有“處罰”而沒有“教育”，有為執(zhí)法而執(zhí)法、為罰款而執(zhí)法的嫌疑。
《行政處罰法》不僅在總則中確立了保障相對人權利的原則，而且有關行政處罰的設定、實施及其程序的規(guī)定，無一不體現(xiàn)著這一指導思想。保障相對人權利的原則實質上是由保障相對人陳述權、申辯權的原則和無救濟便無處罰的原則構成的。相對人對行政機關所給予的行政處罰，享有陳述權、申辯權。交管部門在行政處罰的程序中對“告知義務”的違反，直接影響相對人陳述權、申辯權的行使，相對人的權利難以得到保障。
有人認為在“杜寶良事件”中交管機關在行政處罰中違反了一事不再罰的原則。筆者認為這種觀點有失偏頗。一事不再罰原則的內(nèi)容包括，對當事人的同一個違法行為，不得給予兩次以上罰款的行政處罰（《行政處罰法》第46條）。杜寶良的違章行為并不是同一行為，而是同一類行為，是同一個違法的主體，同樣的違法的情形，觸犯同樣的法律規(guī)則。
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