[ 杜翔祥 ]——(2005-10-18) / 已閱12627次
對解決執行難之執行體制改革的思考
杜翔祥
執行工作是人民法院工作的重要組成部分，是人民法院一項十分重要而艱巨的工作是實現人民法院審判職能作用的重要環節，也是當事人合法權益得以保護的最終體現，執行效果如何，直接關系到人民法院能否全面履行憲法賦予的審判職責和貫徹落實黨的依法治國的基本方略，關系到能否維護國家法律的尊嚴和法制的統一。
眾所周知，人民法院的判決書、裁定書、調解書及其他法律文書發生法律效力后，在進入執行程序，采取執行措施后，有相當一部分義務人有部分或全部不能履行而難以執行，即“執行難”的問題十分突出，時下，人們把這種執行不能的裁判文書稱之為“法律白條”。它不僅嚴重的困擾著人民法院的執法活動，而且嚴重地損害了法律的尊嚴和人民法院的威信；更為嚴重的是，“執行難”的問題長期得不到解決，必然影響市場經濟的培育和社會秩序的穩定，也是當前人民群眾對人民法院工作不滿意之所在，這一問題引起了黨中央和各級法院的高度重視。因此，認真分析、探索和解決"執行難"，強化執行體制和方式改革，改善執行工作，全面正確地履行憲法和法律賦予人民法院的職責，勢在必行。造成"執行難"的原因是多方面的，客觀上既有經濟發展、形勢變化的諸多外部因素，主觀上也有自身機制及立法、執法中諸多環節不夠鍵全、完善的內部原因，是多種因素綜合制約和影響的結果，所以說，執行工作牽涉到方方面面，是一項政策性、法律性、社會性極強的工作。筆者結合多年來從事執行工作的實踐經驗，對導致"執行難"的成因，認為歸納起來大致可區分為內、外部因素兩種影響。外部影響因素主要表現在：一、地方和部門保護主義嚴重。一些地方和部門為了本地區或本部門的利益，制定違反法律的規定或文件；或者對具體案件制發函文，阻礙或限制人民法院依法執行。二、基于人治觀念而存在的各種非法干預嚴重，少數領導干部由于種種原因，以言代法，以權壓法，濫用權力，亂批“條子”，亂打“招呼”，非法干預人民法院的執行工作。三、企業困難，強調穩定第一。四、當事人難找，可供執行財物難尋，協助機關難求。五、被執行人經濟困難，無力償還債務。六、作為被執行人的法人或其他組織停業后無權利義務承受者，也沒遺留財產或財產難找。七、有關單位協助不力或拒絕協助。八、法院之間司法協作力度不夠，委托執行案件結果難以落實。九、被執行人鉆法律空子，在多家銀行開戶。十、國家關于企業管理的法規不鍵全、不科學，地方保護主義嚴重干擾或阻礙執行工作，甚至暴力抗法。十一、特殊企業難碰，受到干預的難辦，等等。
內部影響因素主要是指法院內部存在的問題，主要表現在：一是法院受現行體制約束，不能真正獨立地行使審判權和執行權，制約著法院各項工作的開展，二是多年來形成的"重審輕執"的思想依然存在。有些審判人員認為把案件審理好是自己的職責，至于執行人員能否以生效的法律文書為依據執行到位，則與其無關，較少考慮到執行的因素。三是判決不公或因法律文書的制作質量不高而造成的執行難。在執行程序中，因判決不公而導致被執行人抵觸情緒較大，影響執行；因法律文書存在不同程序的差錯，有些案件執行標的表述不明確、不具體或對案件事實沒有搞清，就匆忙調解或判決，雖然在是非責任上沒有大的問題，但由于事實不清在當事人之間容易發生爭議，以至無法執行，無形中增加了許多執行困難。四是有些關于執行的法律依據不夠具體，又過于原則，在使用上容易產生模棱兩可理解，不可避免地出現隨意性。五是法院之間委托執行效果差，不夠重視。受托法院不能及時依法執行或不及時向委托法院通報案件執行和被執行人情況；再有就是委托法院催辦執行不主動。六是執行條件較差，不利于執行。缺乏必要的現代化通訊設備和足夠的交通工具，容易喪失執行的最佳時機。七是訴訟保全措施不力，有的審判人員對義務主體的某些動產或不動產應該查封或扣押的，沒有及時查封或扣押，案件進入執行程序，其財產早已不知去向，不動產也早已轉賣他人，錢物兩空，使執行無從下手。八是部分執行人員整體素質不高，服務意識不強，作風不過硬，執行方法不當，工作效率低。九是部分執行人員存在畏難心理，執行工作政策性較強，有時難以掌握執行力度的大小和處理好法律效果與社會效果的關系，常常是執行做了許多工作，但仍不被人們所理解和認可，沒有掌握足夠的執行藝術。十、法院執行力度不夠。十一、執行工作的保密工作做得不好等等原因。
針對以上內外部因素影響導致法院執行難的原因，不可否認，各級人民法院一直在試圖解決執行難問題。如有法院出臺了限制債務人高消費辦法，有法院采取責令被執行人申報財產狀況和有償舉報被執行人和被執行財產的舉措；有法院利用新聞與媒體公告債務人名單做法，有的搞集中執行、搞“執行會戰”的等等，上述法院的做法雖然一時能收到明顯效果，但仍不能從根本上解決執行難問題。
筆者認為，要徹底解決執行難的問題，需要著重做好以下幾個方面的改革。
（一）改革現行執行體制，設立大執行區，消除司法執行權地方化和行政化
在執行機構設置上，綜觀世界各國，主要有三種模式：一是設置于法院外部；二是設置于法院內部；三是折衷模式。我國大陸目前就采用第三種模式。該種模式并不一概否認司法機關的強制執行權，而將有些行政執行的強制權賦予行政機關，但行政機關與司法機關對強制執行權的分配則由法律、法規具體規定。可現階段，正如有的學者所言，現行執行體制最大的弊端是司法執行權的地方化和行政化，已嚴重影響人民法院“公正與效率”的實現。因此，設立大執行區，統一執行機構的設置和名稱，應作為當前執行體制改革的重點和突破口。
1、設立大執行區，應作為當前和今后一定時期內法院執行體制改革的重點工程來抓。 執行工作地方化和行政化管理模式，不僅不適應執行工作的特點和規律，而且易滋生司法腐敗。因此， 隨著我國加入WTO后新的司法運行規則的逐步建立，特別是我國綜合國力的增強，交通、信息的發展，在全國建立大執行區的條件已基本具備。 首先，設立大執行區可以打破司法執行權地方化和行政化的格局。設置大執行區，就從政治地理上打破了強制執行權對人民法院和行政機關的依附格局，能夠從根本上避免和消除司法執行權的地方化，克服地方、部門保護主義。其次，設立大執行區能夠推動執行管理體制的改革。從目前我國執行體制的現狀來看，除法律法規賦予行政機關的強制執行權外，其余均由法院行使。如果在最高人民法院設立執行總局，再將全國劃分為十個左右的大執行區，每個區設立一個執行局，作為最高人民法院的派出機構。然后以此為依托，就可以全面推動執行體制改革的進程。再次，設立大執行區將會促進司法財政保障體系的建立。最高人民法院執行總局成立后，應當負責編制各大司法執行區執行局的財政預算，并報最高人民法審核后提請國家權力機關批準；各大司法區執行局負責編制所轄各省高級法院執行局的財政預算，報執行總局審核后提請最高人民法批準；各省執行局負責編制所轄地、市、洲執行局和基層縣（含縣級市和市轄區）執行局的執行財政預算，報省高級人民法審核后提請省國家權力機關批準。司法執行經費由國家財政統一列支，保證司法執行機關“吃皇糧”，這是預防司法執行權地方化和行政化的治本之策。
2、統一執行機構的設置和名稱，進一步明確執行機構職責。由于強制執行無二審終審制，再加上執行機構區別于審判機構的特性，決定了執行體制不能沿用審判體制的模式。可從當前各級法院執行人員稱謂、分工及機構設置來看，卻是五花八門。比如在執行人員的稱謂上，有的人民法院仍叫法官、審判員；有的人民法院又叫執行員、主執行官、執行長等等。還比如在執行案件分配上，有的法院實行了審執分立，有的卻沒有嚴格劃分，而對于象非訴行政執行案件，由于法律和司法解釋沒有嚴格明確的規定，更是各行其是，有些行政案件行政機關可以自已執行，法院內設機構象行政庭、執行局（庭）、法警隊、甚至人民法庭也可以執行；再比如各級法院在執行機構內部的設置模式上，有的法院設立的是執行庭，內設執行一組、二組、三組，對各類案件各付其責；有的設立的是執行局，內設辦公室、一科、二科、三科，而對各類執行案件的分工卻沒有一個統一的規定；還有的法院在執行局內部設立管理、實施、裁判機構，即執行管理科（庭）、執行實施科（庭）、執行裁決科（庭）等，推行“實施權分級，裁判權公開”的管理制度。由于以上執行人員的稱謂、分工和執行機構內部設置的不統一，必然導致執行程序的紊亂，執行效率和質量也必然會大打折扣。故此，筆者認為，要盡快統一執行機構的設置和名稱，明確執行機構職責。（1）在執行機構在設置上，建議最高人民法設立執行總局，大區設立最高人民法院××執行分局，各省設立執行局，各地、市、洲設立執行分局，基層區、縣（包括縣轄市）成立執行支局，并實行垂直領導管理體制，同時接受全國各級人大和紀律檢察機關的監督。（2）在執行人員的稱謂和任免上，也應盡快統一規范。對于稱謂，可以統稱為執行官，但在某一件具體案件的裁定文書中需署名時，應統一規定署執行長××，執行員××。至于執行官的任免，建議各級執行機構的執行官由同級或上一級國家權力機關任免，局長人選由同級法院或上一級執行機關提名，報上一級國家權力機關任免。（3）在執行案件的分配上，建議除訴前財產保全執行、訴訟中保全執行以及當事人自覺執行由各級法院自已處理外，其余均應由各級執行局受理并負責執行。即各省、自治區、直轄市的執行案件，由各大區的××執行分局負責執行，各地、市、洲的執行案件，由各省、自治區、直轄市的執行局負責執行，各縣（含縣轄市）、區的執行案件，由各地、市、洲執行分局負責執行，各基層鄉、鎮的執行案件（主要是各基層人民法庭審理的案件），則由各基層執行支局負責執行。同樣，對于行政執法機關的行政執行案件，原則上也應適用以上分配，從而從根本上消除司法執行權地方化和行政化的干擾。
（二）完善立法，盡快制定出臺《強制執行法》。
現階段，由于我國還沒有建立一套系統、完整的、操作性強的執行工作規范，現有訴訟法中有關執行程序部分漏洞頗多，各種司法解釋相互銜接不夠，也很分散，不便操作。比如象把民事、商事以及刑事附帶民事案件的執行規定放在民事訴訟法中就有不妥之處，因審判權和執行權是兩種性質不同的權力，審判權是中立被動的，而執行權則是積極主動的，因此，建議全面修改現有執行條款，將執行權從三大訴訟訴法中分離出來，把所有執行中遇到的情況規定到一起，單獨制定一部《強制執行法》。
1、關于執行條款的增加和修改問題。（1）在判決未尾增加關于執行條款的規定；（2）從近幾年委托執行實踐來看，絕大部分委托執行如石沉大海，建議刪除委托執行條款，加大關于協助執行規定的比重；（3）增加對強制執行種類的規定，比如對人身的強制執行 等，應作出明確的規定；（4）規定對有些執行，要由債權人提供擔保，以防止一旦出現執行錯誤造成損失無人承擔的問題；（5）詳細規定執行員的權利與義務以保障其職務權利、明確其責任。
2、關于進一步明確各種強制執行措施問題。（1）結構體系建議明確劃分對金錢債權的強制執行，包括對動產和不動產的強制執行以及對金錢債權包括物之交付和作為、不作為的強制執行；（2）明確界定生活必需品（不得扣押的物品）的范圍；（3）詳細規定關于扣押后法院需要變賣特別是拍賣被執行人財產適用有關程序的內容；（4）增加分配程序的規定等。
3、關于加大對執行當事人程序性權利與義務的設定問題。在今后制定的強制執行法立法中，一方面，應當明確申請執行人以下一些權利：（1）有權對不予受理執行申請的裁定上訴；（2）有權在法定期限內收到執行通知書；（3）有權知曉執行員、書記員及合議庭的組成人員名單；（4）有權申請回避；（5）有權舉證和質證；（6）有權委托代理人并有閱卷權；（7）有權申請采取緊急執行措施；（8）有權申請恢復執行；（9）有執行程序中的復議權等。另一方面，應當明確被執行人以下一些程序性權利：（1）有權獲得告知自已處于被國家強制力約束狀態的法律文書；（2）有權告知自覺履行的期間；（3）有權知道執行員、書記員及合議庭組成人員名單；（4）有權提出回避；（5）有權提出執行管轄異議；（6）有權申請裁定不予執行；（7）在一定條件下有權委托代理人；（8）有權申請執行中止；（9）有權舉證質證等。執行當事人在執行程序中以上這些程序性權利，建議立法時應盡快予以重視和解決。
4、關于授予執行機關更大的權力的問題。國家應從立法上加大執行機構在執行工作中的權力，使當事人明白協助、配合執行機關執行是自身一項基本義務。（1）執行機關有權發布執行命令。不僅要對非法地、強行地抗債定罪，而且也要對軟磨、長期拖債定罪（當然是在被執行人有履行能力的情況下）。（2）執行機關具有協助執行請求權。執行局可以向一切具有協助義務的單位或個人請求協助執行，特別情況下也可以向當地公安機關請求協助。（3）執行機關具有對被執行人財產狀況的調查權，對財產的臨時扣押權，擴大對人身拘留權的使用范圍，包括對被執行人的身體進行搜查、作為和不作為的強制執行等。
5、必須明確規定的若干具體問題：（1）銀行及其它部門協助執行的規定；（2）數個債權人申請執行的竟合；（3）執行中的破產與破產中的執行；（4）產權、股權、知識產權及其它權益性財產的執行；（5）不動產（如土地、房屋、設備等）的執行與強制、托管、轉讓、變賣等；（6）限制被執行人方法、措施。（7）隱瞞、轉匿、買賣被執行財產的處理；（8）妨礙執行的處罰；（9）構成拒不執行判決、裁定罪的偵查、移送；（10）非訴訟法律文書執行審查問題；（11）執行中止、中斷、復查、回轉；（12）改委托執行為指令執行；（13）取消送達自行履行通知作為前置程序，而采用直接執行方法；（14）明確執行中變更執行主體的裁定、對仲裁文書不予執行裁定等涉及內容的由執行內部專門部門作出。
（三）改善執行環境，強化執行措施，建設過硬隊伍
隨著我國加入WTO，各種社會關系和經濟關系將更為復雜多變，從長遠來看，要徹底解決“執行難”問題，必須從執行隊伍建設上下功夫，解決執法環境即“地緣”、“人緣”的關系問題，進一步強化執法為民的措施，切斷法院、執行人員與當地政府、周圍環境之間非必要的依附和聯系，在他們之間建立一定的“屏障”，形成必要的距離。
1、加強執行隊伍建設，努力提高執行能力和執法水平。執行工作政策法律性強，涉及面廣，難度大，對執行人員政治素質、業務素質和協調能力要求很高。因此，現階段要把執行隊伍建設作為搞好執行工作，克服執行難的一項重要工作并常抓不懈。一是要強化政治和業務理論的學習，努力提高執行人員自身的政治和業務素質。二是要引入競爭機制，要將那些政治責任心強、業務精、作風好的中層干部充實到執行局，使之成為一支過得硬，人民信得過的隊伍。三是要規范執行案件的流程管理，實行陽光執行。一方面，要實行“陽光執行”，將案件執行的全程公開，即實行案件執行主體公開、執行進度公開、執行標的物處理公開、中止案件的情況公開等“四公開”制度。另一方面，要加大對執行人員的有效制約和監督，實行執行裁判合議制，完善執行裁判權、實施權的監督制約機制，促使執行人員依法執行、文明執行。
2、發動社會力量促進執行，從而改善執法環境。要通過社會新聞媒介輿論宣傳，改善執法環境，強化在人民群眾中法律至高無上的意識。一是要建立執行案件信息舉報中心和有獎舉報制度，充分發揮人民群眾和新聞媒介的監督作用；二是要設立被執行人財產申報制度和財產舉報制度，不定期召開債務人大會，將拒不履行的單位和個人在電視、報紙上曝光、亮相等，從而促其執行。三是強化當事人舉證責任，試行申請執行風險告知制度。為了充分調動當事人參與執行的積極性，增強申請執行人的風險意識，要進一步明確規定申請執行人申請執行應提供的材料和被執行人可供執行財產狀況和相關的線索等，并將因實際執行不能的情況及時告知申請執行人，即應明確規定這種“執行風險”應由申請執行人來承擔。
（四）理順執行分工，規范操作規程。
當前，執行機構工作的內部分工多是實行裁決庭、異議審查庭和實施庭分離的體制。結合本院實際，根據這種設置在實踐中操作的效果來看，尚存有不足，筆者認為，應在執行機構中成立財產調查科（庭），專門負責財產調查工作。具體的流程筆者大體構想為：1、立案庭立案審查，依法審查決定是否受理；2、立案受理并確定執行承辦人后，立案庭應將案卷在立案當日移交執行機構綜合科登記，當日內案交承辦人；3、承辦人應在3日內向被執行人送達執行令，通知被執行人履行義務；4、如被執行人未在限期內履行義務，案卷直接轉至財產調查庭，由財產調查庭依法調查被執行人的財產狀況、履行能力狀況，如有財產可供執行，則將案件轉實施庭實施執行，如無財產可供執行，則依法裁決中止或終結執行程序。這樣，可以避免以往執行案件個人包干到底的弊端，可以強化執行工作的內部監督，避免權錢交易，預防因人情關系而導致的執行工作的不力，能使執行工作更加透明化，有利于當事人對執行無果的理解，減少涉法信訪。
總之，解決“執行難”是一項龐大的系統工程，既需要行之有效的當前措施，也應當研究設計長遠的改革方案；既要從體制、司法、立法等方面進行改革，也要從法院和執行人員本身來合力突破。
