[ 劉建民 ]——(2005-11-3) / 已閱12386次
政府應否為事故埋單
——對兩起交通事故人身損害賠償糾紛案爭議焦點的評析
劉建民
一、案情概況
案例一 2003年10月14日，劉某搭乘趙某駕駛的豫G35790號小型貨車沿衛柿線行駛至觀流河路口時，因路面上涼曬有玉米、玉米骨頭等雜物，致使車翻，劉某和趙某當場死亡。涼曬玉米、玉米骨頭等雜物的違法行為人至今查無下落。趙某的法定繼承人訴至某縣人民法院請求縣公路局賠償損失，受訴法院根據該市人民政府新政文（2001）162號文件規定，追加省交通公路工程局、市公路局和縣人民政府為被告參加訴訟。經審理，法院認為市公路局作為公路的建設和養護單位，監管不力，應承擔賠償責任的25%；縣政府負責施工期間的交通管制，對晾曬雜物沒有及時查處，應承擔賠償責任的5%；受害人對其自身過錯承擔70%；省公路工程局雖為施工方，但事故的發生不是因為工程質量問題引起，對此不承擔責任；縣公路局未取得公路的養護和管理權，亦不承擔責任。法院以此作出一審判決后，市公路局依法提起上訴。
案例二 2004年6月3日，程某駕駛二輪摩托車沿衛柿公路由東向西行駛至西沈莊村時，碰在路右側一堆沙土上，受重傷經搶救無效死亡。程某的法定繼承人訴至某區人民法院請求市公路局賠償損失，受訴法院追加省交通公路工程局、縣人民政府為被告參加訴訟。經審理，法院認為，施工期間負責交通管制的縣人民政府未很好地履行交通管制義務，致使發生交通事故，應承擔賠償內容的80%；受害人應負20%責任；其他被告不承擔責任。一審判決后，縣人民政府依法提起上訴。
兩案共同的基本事實是：1、2001年10月至11月，市人民政府為了加快該市的公路建設制定了新政[2001]40號和新政文（2001）162號兩個文件，文件規定："在施工期間，沿線政府負責交通管制、電源、水源、臨時用地、民工住房等保障工作，杜絕哄搶料物、搶裝、搶卸、搶運等現象的發生。凡因不負責任，推諉扯皮影響工程進度或造成損失的，將追究有關責任人和負責人的責任"。2、2002年5月1日市公路局與省交通公路工程局簽訂修建從衛輝到柿檳某縣城至修武界工程，該路段屬省道，系改建公路。3、2003年市公路局與縣人民政府根據市人民政府的文件精神，簽訂了公路工程建設協議書，約定縣政府"組織公安交警人員，負責施工現場的治安及交通管制并承擔費用"。但本協議所涉路段系"衛輝至某縣公路某縣段，長約11.5公里"，該路段為新建公路，由縣公路局承建。而事發路段，即省交通公路工程局承建的"某縣縣城至修武界"路段系改建公路，并無此類協議。4、2003年3月，衛柿公路該路段開始動工修建，修建期間一直在通行。2003年10月，公路路面已鋪設完畢。2003年秋，省交通公路工程局撤走，至今未交工驗收。兩起事故分別發生在2003年10月14日和2004年6月3日。
二、市政府文件的法律性質。
當地政府出于為公路建設提供更加寬松的外部環境的良好目的而制定規范性文件，是無可厚非的，且值得稱道。但作為抽象性行政行為，行為的指向為不特定對象，并不必然地產生特定主體之間民事權利義務關系。只有以此為前提的特定主體之間的協議，才是產生民事權利義務關系的基礎和依據。
公路建設單位通過協議書的形式將自身的部分權利義務轉讓給縣人民政府承繼是合法有效的，這種以市政府規范性文件為前提的公路工程建設協議書是產生雙方民事權利義務的合法依據。而本案中，該協議書規定的路段并非事故路段，事故路段系改建路段，沒有交通管制的協議約定。因此，一審法院以協議書為依據認定縣政府負交通管制之責，因協議書與本案沒有任何聯系，違背了證據關聯性特征，屬于事實不清；一審法院以市政府規范文件為依據認定縣政府負交通管制之責，混清了行政責任和民事責任的概念和區別，屬于依據錯誤。
三、交通管制的法律性質
1、對新政文（2001）162號文件中"交通管制"的理解，該文件規定"5.優化施工環境，營造良好的施工氛圍。在施工期間，沿線政府負責交通管制、電源、水源、臨時用地、民工住房等保障工作"，由此可以看出，交通管制的目的是為了優化施工環境，營造良好的施工氛圍，保障施工的正常進行。而事故發生時，實際施工已經完畢，交通管制服務施工、保障施工的目的已經達到，它的存在已沒有任何意義，已經隨著施工的實際結束而結束。至于施工方是否進行交工驗收，并不能否認施工已經結束的事實。我們總不該認為如果施工方由于自身原因長期不進行交工驗收，交通管制也應該長期進行。事故現場照片中清晰的車輛分道線也證實了施工業已結束的客觀事實。因此，本案中，事故發生在施工方撤走之后，施工期間的交通管制已經結束，事故發生與交通管制不屬于同一個時間段。
2、對改建公路時“交通管制”的理解
公路法第32條規定：“改建公路時，施工單位應當在施工路段兩端設置明顯的施工標志、安全標志，需要繞行的，應當在繞行路口設置標志，不能繞行的，必須修建臨時道路，保證車輛和行人通行”，從中我們可以看出，一是改建公路不得中斷交通，更不能禁止通行、全線封閉；二是不能繞行的，必須修建臨時道路，那么沒有修建臨時道路的，表明施工方根據施工情況認為可以繞行和通行。本案中，事故發生路段屬于改建公路，交通管制應為疏導性交通管制，即根據“道路和交通流量的具體情況”進行交通疏導，而涉案車輛分別為小型貨車和輕便摩托車，無論如何也不屬于限制通行的車輛，且夜間行駛車速過快，表明交通流量極小。因此，不管當時交通管制實施與否，均不影響涉案車輛的進入，因為它不屬于限制通行的范圍。
綜上所述，事發路段系改建公路，公路建設時不得中斷交通，因此，即使實施交通管制，也是疏導性交通管制，而涉案車輛非限制通行車輛，發生事故與交通管制無關；依照市政府文件規定，縣政府的交通管制是為了保障施工，案發時公路建設施工單位已撤走，保障施工的任務已完成，交通管制已解除，因此，發生事故與交通管制無時間上的關聯。
四、交通管制與損害后果的關系
根據民法理論，一般情況下賠償責任以行為人的過錯為前提，且行為人的過錯與損害后果間存在因果關系。因此，判定縣政府承擔民事賠償責任，必須有證據證明兩點：一是縣政府交通管制存在過錯；二是縣政府交通管制的過錯，導致了交通事故的發生，或者說縣政府交通管制的過錯是發生事故的原因。
關于交通管制的過錯問題。如前所述，事故路段系改建路段，依法不應中斷交通，對此路段的交通管制應為疏導性交通管制，而涉案的小型貨車和輕便摩托車不屬于限制通行范圍，且當時交通流量極小，實施交通管制與否，均不影響涉案車輛的進入。因此，交通管制對事故的發生沒有過錯。
關于交通管制與損害后果的關系問題。判定交通管制過錯與損害后果發生之間是否具有法律上的因果關系，我們必須分清交通管制過錯是內因還是外因，是根據還是條件，它對結果的發生是起決定性的作用還是非決定性的作用，并通過與其他因素的比較研究具體確定其原因力的大小，才能分清主次，正確解決責任問題。本案中，毫無疑問，事故發生的直接原因是行為人自身的過錯行為和雜物、沙土等非法行為人的堆放，管理養護部門或者施工單位的過錯也是事故發生的原因。至于交通管制的過錯是否成為事故發生的原因，存在三種情況：一是禁止性交通管制中的疏于管理致使車輛和行人進入因而發生事故的，交通管制的過錯行為成為發生事故的原因。二是疏導性交通管制中的疏于管理致使諸如重型車輛進入或者足以影響施工的大量行人進入因而發生事故的，交通管制的過錯行為成為事故發生的原因；三是疏導性交通管制中非限制通行的輕型車輛和行人進入因而發生事故的，因交通管制不存在過錯，而不能成為事故發生的原因。該行為僅為事故發生的條件，且系事故發生的非決定性因素。本案屬于第三種情況，交通管制與該事故發生不具有法律上的因果關系。
綜上所述，本案的交通管制系公路改建時疏導性交通管制，涉案車輛非限制通行的車輛，因而交通管制對事故發生不存在過錯；該行為僅為事故發生的條件，且系事故發生的非決定因素，因而不具有法律上的因果關系。另需再次特別說明的是，交通管制以保障施工為目的，施工單位的撤離表明施工的實際結束，發生事故與交通管制沒有時間關聯性。
五、結語
縣人民政府不應對事故承擔民事賠償責任。至于交工驗收、竣工驗收時間點的確認對公路建設單位和施工單位責任認定的意義和作用不是本文評析的內容。
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作者簡介：劉建民，法學碩士，現任政府法制顧問。
