[ 李游 ]——(2000-10-1) / 已閱12193次
論行政復議中的抽象行政行為
李 游
《中華人民共和國行政復議法》(以下簡稱《行政復議法》)第六條規定：“公民、法人或者其他組織認為行政機關的具體行政行為所依據的下列規定不合法，在對具體行政行為申請行政復議時，可以一并向行政復議機關提出對該規定的審理申請：(一)國務院部門的規定；(二)縣級以上地方各級人民政府及其工作部門的規定；(三)鄉、鎮人民政府的規定。前款所列規定不含規章。規章的審查依照法律、行政法規的規定實施。”以上是關于抽象行政行為申請審查的規定。
對于抽象行政行為是否納入行政復議的范圍是理論界、學術界和實際部門均十分關注的問題，從1990年《行政復議條例》的施行到1999年《行政復議法》的頒布實施，在這九年的時間中，許多學人經過了艱苦的探索和激烈的爭論，終于使抽象行政行為納入了行政復議的范圍。
一、抽象行政行為的概念、范圍
抽象行政行為是行政機關制定行政法規、規章或者行政機關制定、發布的具有普遍約束力的決定、命令等行政規范性文件的行為。從特征上看，抽象行政行為具有三個特征：一是該行為針對的對象是非特定人而不是某些特定的人；二是其法律效力的發生是在將來而不是過去和現在；三是該規范性文件是可以反復適用的而不是一次性的。納入行政復議的抽象行政行為的范圍在《行政復議法》中有明確的規定，即公民、法人或者其他組織認為行政機關的具體行政行為所依據的“規章”以下的“規定”不合法，在對具體行政行為申請行政復議時，可以一并向行政復議機關提出對該“規定”的審理申請。這一“規定”有兩層含義：
(一)對哪些“規定”可以提出審查請求。行政機關制定的具有普遍約束力的“規定”的范圍很廣，包括國務院制定的行政法規、規章以及規章以下的規范性文件。但是，納入復議審查的只是規章以下的規范性文件，排除了對行政法規和規章的復議審查。這是考慮到行政法規是由國務院制定的，層次較高，對國務院制定的行政法規、決定和命令，只能由全國人大常委會行使撤銷權。根據國務院的《法規規章備案規定》，法規和規章都有一套比較嚴格的備案審查制度，通過備案審查可以解決問題。現在出現問題較多的是規章以下的規范性文件。1因此，《行政復議法》中規定的抽象行政行為的范圍指的是“規章以下的規范性文件”，即開篇所列第六條規定的具體內容。本文中的抽象行政行為均指此范圍內之行為。
(二)公民、法人或者其他組織認為不合法的，如何提出審查申請。能夠提出審查請求的只有受依據該規范性文件作出的具體行政行為影響的公民、法人或者其他組織，這樣規定可以避免行政機關陷入不斷的糾紛之中。此外，公民、法人或者其他組織還不能單獨就規范性文件提出審查請求，必須是在對具體行政行為提出復議申請時，一并提出。
二、為何必須將抽象行為納入行政復議的范圍
(一)從抽象行政行為的性質來說，由于它是針對普通對象作出的，具有層次多、范圍廣、反復性等特征，所以抽象行政行為產生的影響要遠遠大于具體行政行為。一旦違法，將會給眾多人造成損失。從這個意義上說，抽象行政行為比具體行政行為更具有危險性和破壞力，因此，更有理由將抽象行政行為納入行政復議范圍。2
(二)從社會現狀來看，目前有些行政機關假借抽象行政行為之手，違法征收、攤派、收費、處罰、以權謀私等侵犯公民利益的問題非常嚴重，隨意通過抽象行政行為擴張本地區、本部門的權限，導致管理失控，公民的合法權利無法得到保障。既然抽象行政行為可能侵犯公民的合法權益，那就應當給公民一個權利救濟的途徑，即將抽象性行政行為納入行政復議范圍是必要的。
(三)從行政復議和行政訴訟的關系來說，也應將抽象性行政行為納入行政復議的受案范圍。二者作為對行政行為的監督制度，在宗旨和目的上是相同的，都是為維護和監督行政機關行使職權，保護公民、法人和其他組織的合法權益。但是，它們不是同一制度的重復，二者有個分工和協作問題。行政訴訟作為司法權對行政權的一種監督形式，它受一個國家的政治體制、法律傳統和法制觀念等諸多因素的影響，司法權監督行政權的廣度和深度都受限制。行政復議作為一種行政上的救濟制度，它有自己存在的價值，能夠彌補司法救濟的不足。3因此，將抽象行政行為納入行政復議法的范圍是很有必要的。
對于將抽象行政行為納入行政復議軌道，不單是我國現狀的要求，其他國家和地區等也有類似的規定。例如，美國《聯邦行政程序法》第553條第5項規定：“各行政機關應給予有利害關系的申請人發布、修改或廢除某規章的權利。”意味著公民不服行政機關作出的規章等規范性文件時，有權要求該機關修改或廢除規章。法國也有類似的規定：“由于法律或上級條例的出現，而使下級行政機關某項條例的存在成為不合法時，根據行政法院的判例，利害關第人可以在法律和上級條例公布后兩個月內，請求行政機關廢除或修改不符合法律情況的條例。”“由于事實情況的重大變遷，因而使某項條例的繼續存在喪失合法基礎時，根據行政法院的判例，利害關系人也可請求行政機關廢除或修改喪失存在根據的條例。”4另外，我國臺灣省內政、財政、教育、司法行政、經濟、交通等各部組織法均規定，各部就主管事務，對于各地最高法院及行政首長之命令或處分，認為有違背法令或超越權限者，得提經行政院會議議決后，停止或撤銷之。5在韓國，公民對因中央或地方行政機關的違法、不當或消權的行政行為損害其合法權益時，除法律另有規定外，都可以提出行政訴愿。在日本，對處分決定不服的，可以提出審查請求或提出異議申請。在《日本行政不服審查法》第三條第二款中規定：“審查請求是向施行處分的行政廳(以下稱‘處分廳’)或不作為的行政廳(以下稱‘不作為廳’)以外的行政廳提出的，異議申請是向處分廳或不作為廳提出的。”可見，我國將抽象行政行為納入行政復議之前，其他許多國家和地區早已先行一步了。
三、抽象行政行為納入行政復議后的法律問題
在將抽象行政行為納入行政復議范圍之后，現在，仍存在著一些現實問題和法律問題，這些問題不解決，勢必會影響對于抽象行政行為的管理和規范。
(一)復議的條件
首先，復議申請人必須是抽象行政行為的相對人。每項抽象行政行為都是針對一定范圍的人作出的，只有可能受到該抽象行政行為影響的人才是抽象行政行為的相對人。其次，相對人申請復議，必須以合法權利受到影響為前提條件。至于何種權利受到影響才能申請復議，則應參照與行政復議法相配套的其他制度的基本原則來確定。最后，抽象行政行為不同于具體行政行為，它是對未來發生法律效力的行為。因此，申請復議的條件就不能等同于具體行政行為申請復議的條件。因抽象行政行為與法律效力之間有個時間差，所以不該以相對人權利已經受到不利影響為條件，而應當以相對人權利可能受到影響為前提。這樣可避免不必要的損失。6《行政復議法》中，對《行政復議條例》規定的復議申請期限作了調整，由公民、法人或者其他組織提出行政復議申請的期限由知道情況之日起“十五日內”改為“六十日內”。其主要理由是：1對于一個老百姓來說，知道自己受到了侵害，往往不知道采取什么方式補救，知道了方式又投訴無門，等到真正找到解決的方法，可能已過了復議申請期了，所以應適當延長申請期限。2對抽象行政行為的審查，情況更為復雜，多數需要律師或專家的幫助，所以“六十日”之規定為此創造了條件。3其他國家和地區大都規定在三十日至六十日之間。這樣，在申請期延長的條件下，再加上不能以其人身、財產權已經受到實際影響和侵害為前提，對于申請人的保護會更完整些。
(二)復議的效果
《行政復議法》第29條第1款規定：“申請人在申請行政復議時可以一并提出行政賠償，請求行政機關對符合國家賠償法的有關規定應當給予賠償的，在決定撤銷、變更具體行政行為或者確認具體行政行為違法時，應當同時決定被申請人依法給予賠償。”行政復議中發生的賠償，要經過以下程序：其一，賠償請求人向行政復議機關提出賠償請求；其二，行政復議機關根據請求確認是否存在應予賠償的情形；其三，作出行政復議決定時，同時也決定申請人履行賠償責任的具體內容。至于在抽象行政行為生效期間未適用該抽象行政行為的當事人，則無權提出賠償的請求，因為未適用該抽象行政行為，就意味著他并不具有申請資格，自然無權獲得賠償。
(三)復議的性質
由于《行政復議法》第19條規定不服行政復議的，可向法院提起行政訴訟，那么法院就要審查抽象行政行為本身合法性的問題，這就勢必擴大了行政訴訟的受案范圍。另外，目前在我國行政訴訟的案件遠遠超過行政復議，行政復議案件上不來的主要原因之一是人們認為行政機關的裁決有失公正，所以為保證行政復議得到公正的解決，原則必須給其留有訴諸法院的出路，應當允許一切行政爭議都可以最終訴諸法院作出裁決。7
我國憲法第89條規定國務院有權改變或撤銷各部、委發布的不適當命令、指示和規章；改變或者撤銷地方各級國家行政機關的不適當的決定和命令。地方組織法第59條規定縣級以上各級人民政府有權改變或者撤銷所屬各工作部門的不適當的命令、指示和下級人民政府的不適當決定、命令。由此可見，依據憲法和組織法的規定，將抽象行政行為納入行政復議的范疇是有法可依的。
注釋：
1喬曉陽主編《中華人民共和國行政復議法釋解》，中國言實出版社出版，1999年，第74—75頁。
2馬懷德《將抽象行政行為納入行政復議的范圍》，載于《中國法學》1998年第2期。
3童衛東《論對抽象行政行為的行政復議權》，載于《法學雜志》1997年第6期。
4王名揚《法國行政法》，中國政法大學出版社1988年版，第150頁。
5(臺)翁岳生《行政法與現代法治國家》，國立臺灣大學法學叢書編輯委員會編輯，1990年版，第113頁。
6同2。
7同1，第119頁。
(作者單位：黑龍江大學法學院)
