[ 劉善書 ]——(2000-10-1) / 已閱8295次
論交通事故責任認定的行政可訴性
劉善書
一
在我國，法院每年受理的全部案件中，因交通事故引起的人身傷害和財產損害賠償案件占有相當大的比例，而交通事故責任認定則在這類案件中起著至關重要的證據作用。所謂交通事故責任認定，是指公安機關依據國務院《道路交通事故處理辦法》，在查明交通事故原因后，根據當事人的違章行為與交通事故之間的因果關系以及違章行為在交通事故中的作用，確認當事人責任大小的單方行為。
長期以來，對公安機關作出的交通事故責任認定是否可以納入行政訴訟案件的受案范圍，在法學界一直存在著廣泛的爭議。司法實踐中交通事故責任認定則被作為一種不可訴行政行為來處理的，這種做法在法律規范方面的依據是1992年12月1日公安部和最高人民法院聯合下發的《關于處理交通事故案件有關問題的通知》(即法發(1992)39號文)，該通知第四條規定：“當事人僅就公安機關作出的道路交通事故責任認定和傷殘評定不服，向人民法院提起行政訴訟或者民事訴訟的，人民法院不予受理。當事人對作出的行政處罰不服提起行政訴訟或者就損害賠償問題提起民事訴訟的，以及人民法院審理交通肇事刑事案件時，人民法院經審查認為公安機關所作出的責任認定、傷殘評定確屬不妥，則不予采信，以人民法院審理認定的案件事實作為定案的依據。”
隨著司法實踐的深入和2000年3月10日起施行的《最高人民法院關于執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》，即法釋(2000)8號文的出臺，交通事故責任認定不可訴性越來越受到權益保護公平原則和法制統一原則的詰責。第一，交通事故責任認定不具有行政可訴性，容易造成當事人權益保護的不平等。在交通事故案件中，對于遭受重大損失且被認定為負次要責任的一方當事人，如果在公安機關行政調解不成或者在另一方當事人拒不履行行政調解協議時，則可以向人民法院提起民事訴訟，要求判令對方當事人承擔民事賠償責任，從而使自己的合法權益得以實現。但對于損失較小且被認定為負主要責任的一方當事人來說，如果對行政機關責任認定不服，既不能向人民法院提起民事訴訟(因為找不到適格的民事被告)，按照(1992)39號文又無法提起行政訴訟，從而告狀無門；即使其能夠在作為被告的民事訴訟中可以對交通事故責任認定提出異議，由于其自身身份的限制，推翻行政機關的行政行為無異于螞蟻搬山，客觀上造成雙方當事人權益司法保護的不平等。第二，交通事故責任認定不具有行政可訴性，容易造成對公安機關司法監督不力，產生特權。按照行政訴訟法規定，對具體行政行為的合法性進行審查，是行政審判的職能，通過民事審判來審查具體行政行為是否合法，不僅影響人民法院充分地行使審判職權，而且也不利于保證公安機關依法行政。在民事訴訟中如果不予認定交通事故責任認定書，就會削弱公安機關行政裁決的權威性，使交通事故責任認定變得可有可無，無足輕重；如果不加審查予以采信，則會使公安機關對交通事故責任認定變成一種特權，失去司法監督，增加隨意性，縱容違法行政。第三，交通事故責任認定不具有行政可訴性，與現行法律和司法解釋相悖。《中華人民共和國行政訴訟法》雖然沒有明確列舉出交通事故責任認定為可訴的具體行政行為，但在第11條(8)項概括式規定“認為行政機關侵犯其他人身權、財產權的”可以向人民法院提起行政訴訟。交通事故責任認定表面上看只是公安機關對事故的形式處理，其實質卻直接涉及當事人因此而應承擔的賠償責任，即財產權利。最高人民法院法釋(2000)8號文進一步寬泛地規定行政訴訟的受案范圍：“公民、法人或者其他組織對具有國家行政職權的機關和組織及其工作人員的行政行為不服，依法提起訴訟的，屬于人民法院行政訴訟的受案范圍”。公安機關交通事故責任認定顯然包含在這一類行政行為中。
我們再從有關法律的排斥性條款看，根據《中華人民共和國行政訴訟法》和最高人民法院(2000)8號文規定，下列行為不屬行政訴訟的受案范圍：一是行政訴訟法第12條規定的行為，即國家行為，制定行政法規規章和發布具有普遍約束力的決定命令的行為，行政機關對行政機關工作人員的獎懲任免行為，法律規定由行政機關作出最終裁決的行為；二是公安、國家安全等機關依照刑事訴訟法的明確授權實施的行為；三是調解行為以及法律規定的仲裁行為；四是不具有強制力的行政指導行為；五是駁回當事人對行政行為提起申訴的重復處理行為；六是對公民、法人或者其他組織權利義務不產生實際影響的行為。交通事故責任認定與上述不可訴行政行為相對照，除與“法律規定由行政機關最終裁決的行為”相近外，沒有其他相對應的條款。而這里的“法律”是廣義的法律規范，還是狹義的最高權力機關制定的法律，是否包括司法解釋呢?對此，法釋(2000)8號文第5條進一步說明：“行政訴訟法第十二條第四項規定的‘法律規定由行政機關最終裁決的具體行政行為’中的‘法律’，是指全國人民代表大會常務委員會制定通過的規范性文件”。目前在我國最高權力機關制定的法律中，沒有任何一條規定交通事故責任認定是公安機關的最終裁決行為。最高人民法院、公安部聯合下發的法發(1992)39號文顯然不屬于最高權力機關制定的規范性文件，公安機關對交通事故作出的責任認定自然也不屬于行政機關的最終裁決行為。如果依據此文拒不受理對交通事故責任認定提起的行政訴訟，將會造成法律規范沖突。
二
交通事故責任認定是否具有可訴性，應當從三個方面考慮：第一，交通事故責任認定是否屬于行政行為；第二，交通事故責任認定與其他一般的技術性鑒定有何不同；第三，交通事故責任認定是否屬于公安機關最終裁決的行政行為，或者說是否屬于《中華人民共和國行政訴訟法》和最高人民法院法釋(2000)8號文規定的受案范圍。
首先，交通事故責任認定是一種具體行政行為。具體行政行為是指國家行政機關和行政機關工作人員、法律法規授權的組織、行政機關委托的組織或者個人在行政管理活動中行使行政職權，針對特定的公民、法人或者其他組織，就特定的具體事項，作出的有關該公民、法人或其他組織權利義務的單方行為。交通事故責任認定完全符合具體行政行為的基本特征：第一，交通事故責任認定實施的主體是公安機關；第二，交通事故責任認定是公安機關根據國務院《道路交通事故處理辦法》的授權而實施的一種職權行為；第三，交通事故責任認定是公安機關針對特定的交通事故而單方面作出的具有法律效力的行為，它代表著國家行政機關獨立的管理意志，不以行政管理相對人的意志為轉移。當事人是否提出處理申請或者在處理活動中是否同意，都不影響公安機關對交通事故作出責任認定。這就決定了交通事故責任認定既不同于行政調解，也不同于法律規定的行政仲裁行為；第四，交通事故責任認定一經作出，即對特定的平等的民事主體之間的權利義務關系產生實質性影響。因此，我們完全有理由說，交通事故責任認定是公安機關依照有關法律授權，在具體的交通事故處理活動中，針對特定的當事人之間的責任大小進行裁決的具體行政行為。
其次，交通事故責任認定不同于其他的一般技術性鑒定。有人認為，交通事故責任認定與一般技術性鑒定(如法醫鑒定)是一樣的，一般技術性鑒定不可訴，同樣交通事故責任認定也不能訴。其實，只要稍一比較就不難發現，二者是完全不同的。主要表現在以下幾個方面：第一，交通事故責任認定是公安機關依職權作出的行為，其主體是特定的國家行政機關；而一般技術性鑒定不一定是行政主體的職權行為，其主體是不特定的，它可能是國家行政機關，也可能是司法機關或者其他事業性單位。第二，交通事故責任認定是公安機關的單方行為，體現的是行政意志；而一般技術性鑒定則由當事人提出申請，鑒定人一般不主動行使，是雙方行為。第三，交通事故責任認定在公安機關內部只經過最初作出認定和行政復議程序；而一般技術性鑒定則可以在多部門對同一事項進行多次鑒定。第四，交通事故責任認定是針對特定的當事人作出的，涉及到平等主體間的權利義務；而一般技術性鑒定并不必然涉及雙方當事人的利益，不對當事人間的權利義務關系進行責任劃分。如對某人進行評殘，只要有該人提出申請即可，其目的可能是其自殘需要領救濟金，也可能是因他人致殘需要索賠。如系后者，當對方當事人提出異議時，可能要在多個部門進行多次鑒定，且任何一次鑒定都不是行政行為，其內容亦不涉及當事人間的責任大小以及因此而引起的權利義務。第五，在訴訟中二者的證據作用也是不同的，交通事故責任認定沒有可替代性，如其不能作為證據使用，人民法院或者當事人都不可能再找其他公安機關重新進行責任認定，即對同一事故不可能有兩份以上的責任認定書；而一般性技術鑒定在同一訴訟中有可能存在多份，且當事人或者人民法院可以根據案情需要通過其他途徑進行重新鑒定。
最后，交通事故責任認定具有可訴性，是一種可訴的具體行政行為。如前所述，交通事故責任認定不是最高權力機關制定的法律中由公安機關最終裁決的行政行為，不屬于行政訴訟法規定的不可訴行政行為，公安機關也無權自身立法或者通過與司法機關聯合下文擅自決定哪種行政行為可以不接受司法監督，最高權力機關制定的法律以外的任何“最終裁決”都是行政系統內的最終裁決，并不能因此而剝奪當事人提起行政訴訟的權利。應該說，除了最高人民法院(2000)8號文件規定的不可訴行政行為以外，所有的行政行為都屬于人民法院行政訴訟的受案范圍。由此可見，當事人對交通事故責任認定不服的可以向人民法院起訴，人民法院也應當予以受理。
綜合以上情況分析，盡快明令取消法發(1992)39號文，將交通事故責任認定納入行政訴訟受案范圍，已成為有關部門的當務之急。這樣做不僅有利于社會主義法律制度的統一，維護法制權威與尊嚴，推動社會主義法治建設進程，而且有利于理順人民法院內部民事審判和行政審判的關系，提高審判效率，有利于進一步加強對公安機關交通事故責任認定的司法監督，保證其嚴格依法行政，同時也有利于公平地維護各方當事人的合法權益。
(作者單位：山東省濟寧市中級人民法院)
