[ 王杰 ]——(2005-12-12) / 已閱22770次
對完善散居少數民族權益保障立法的法理思考
王 杰
（西南民族大學法學院，四川 成都 610041）
摘要：散居少數民族權益保障是我國民族法治建設的重要組成部分，也是我國各民族走向共同繁榮重要方面，也是我國人權保護的重要方面。本文通過分析目前我國散居少數民族權益保障立法的基本情況和存在的問題，并提出一些建議，以求完善我國散居少數民族權益保障的立法。
關鍵詞： 散居少數民族權益 共同繁榮 人權保護 完善
散居少數民族，一是指居住在自治地方以外的少數民族；二是指居住在自治地方以內但不實行區域自治的少數民族。我國散居少數民族人口約3000萬[1]，占全國少數民族總人數的三分之一，他們分布在全國31個省、自治區、直轄市的98%以上的縣市。由于散居少數民族立法工作具有廣泛性、敏感性和復雜性等特點，我國目前還沒有形成一套完善的散居少數民族權益保障的法律體系，散居少數民族的權益不能得到很好的保障。
散居少數民族權益保障的重要性
一、散居少數民族權益保障是我國民族法治建設的重要組成部分。
我國民族法治建設是建設有中國特設的社會主義法治的重要方面。具有完備統一的法律體系和普遍有效的法律規則是我國社會主義法治的兩個重要方面[2]。同樣，我國民族法治建設也必須首先具備這兩個條件。然而，作為我國民族法治建設的重要組成部分的散居少數民族權益保障的法律體系目前還不完善。這需要我們予以重視。
二、散居少數民族權益保障是我國各民族走向共同繁榮重要方面。
我國是56個民族共同創造的統一的多民族國家。加速發展我國少數民族的經濟文化建設，促進各民族共同發展繁榮，是黨和國家在民族問題上的根本立場[3]。這既是少數民族的根本利益，也是整個國家的根本利益。經濟文化的發展離不開法制，只有加大民族立法力度，有了完備的法制，才能保障少數民族經濟持續、快速、健康的發展，促進各民族的團結進步。本世紀頭20年，是我國發展的重要戰略機遇期，也是加快少數民族和民族地區經濟社會發展、實現各民族共同繁榮發展的重要戰略機遇期。然而，我國目前還沒有形成一套完善的散居少數民族權益保障的法律體系，散居少數民族的權益不能得到很好的保障，我國各民族走向共同繁榮的目標就無法實現。
三、散居少數民族權益保障我國人權保護的重要方面
生存和發展權是人權的基本方面。建國以來，我國各民族團結一致，集中力量進行社會主義現代化建設。我國已解決溫飽問題，基本實現小康，各民族的的生存權已經得到了良好的保障。目前，各民族正致力于全面建設小康社會。我們要進一步維護各民族平等的發展權，以促進各民族共同繁榮。完善散居少數民族權益立法本質上也是維護各民族平等的發展權。其中，經濟發展權是核心。
散居少數民族權益保障立法的現狀
一、 我國現行散居少數民族權益保障立法的現狀。
建國以來，國家為了保障雜居、散居的少數民族人民的平等權利，曾經持續地作出了種種努力，還在憲法和有關法律上對此專門作出規定。早在《中國人民政治協商會議共同綱領》中特別規定：“凡在各民族雜居的地方及民族自治區內，各民族在當地政權機關中均應有相當名額的代表。”目前，我國現行的散居民族權益保障立法由三大部分組成。已初步形成了我國的散居少數民族權益保障體系的框架。
其中，核心部分是由中央人民政府頒布的有關散居少數民族權益保障方面的文件。1952年，中央人民政府政務院頒布的《關于保障一切散居的少數民族成員享有民族平等權利的決定》，是一個專門規定雜居、散居少數民族平等權利的文件。1952年7月，中央人民政府政務院發布了《關于勞動就業問題的決定》共八條，也以專門一條規定一切雜居、散居少數民族人民的平等就業權利，并強調根據他們的民族特點在就業上要予以適當照顧。1979年10月12日和1984年4月17日，中共中央、國務院分別批轉了《關于做好雜居、散居少數民族工作的報告》和《關于民族工作幾個重要問題的報告》。1993年11月，經國務院批準，國家民委發布《民族鄉行政工作條例》和《城市民族工作條例》，對保障散居少數民族的政治、經濟、文化等各項權利作了具體規定。第二部分是全國人大及其常委會制定的《選舉法》、《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》，也就保障雜居、散居的少數民族的平等權利作了相應規定。應當指出的是，國家立法機關在1991年3月8日就已擬定了《中華人民共和國散居少數民族權益保障法》草案。該草案主要是規范各級國家機關對保障散居少數民族權益的行為，明確規定它們必須承擔的這方面的責任和義務。第三部分是各省、直轄市地方人大制定的關于散居少數民族權益保障的工作條例和規定。有15個省市相繼制訂了保障其轄區內雜居、散居少數民族的條例、規定等地方性法規、規章。
二、我國現行散居少數民族合法權益保障機制存在的不足
盡管散居少數民族權益保障法律體制已初具系統和規模，但從整體上看，這一體系仍欠統一、完善、科學、系統，還存在較大缺陷與不足。
1、法制體系不完整，有較大的缺失。至今為止，我國還沒有頒布一部統一的《散居少數民族權益保障法》，已有的法律、法規、規章，也大多是以決定、政府報告、工作條例、辦法等文件形式出現,立法層次較低，立法水平落后，適應性差，而且相配套的法規太少，相互之間協調程度低，內容層差不齊，又缺乏法律監督和法律制裁措施等，使得現行散居少數民族權益保障法制在很大程度上失去了強制性、權威性，立法效果不明顯。這一問題在我國民族法治建設進程中較突出，是現行散居少數民族合法權益保障機制的主要缺失。
2、特色不突出。建設民族區域自治法律制度和建設散居少數民族權益保障法律制度的核心都是為了保障少數民族權益。散居少數民族權益保障法律制度最深刻的本質是對散居在非該民族的自治區域的少數民族的權益實行特殊保障。因此，散居少數民族權益保障法應該具有明顯的特色，而不應是一般的民族自治條例或地方性法規和規章等。但縱觀已經出臺的省、直轄市法規，不是照抄《憲法》和《民族區域自治法》的有關規定，就是簡單地模仿其他的《民族自治條例》。內容大同小異，質量不高。這反映了我國現行散居少數民族合法權益保障機制在總體上顯得特色不突出。
3、權益保障在各個領域之間發展不平衡。處理好漢族與少數民族的關系、漢族公民與少數民族公民的關系是民族法治建設最為重要的使命。這個使命的核心是實現民族平等、民族團結、民族共同繁榮，其現實基礎就是必須保障少數民族的合法權益。由于少數民族在社會發展中處于相對弱勢，要實現各民族共同繁榮，就必須給予其特殊的條件和必要的幫助。綜觀已經出臺的規范性文件，絕大多數是關于使用民族語言、照顧民族風俗、培養民族干部、發展民族人口等方面的規定。從權益保障角度來看，只涉及社會、文化、語言文字等方面，而經濟、金融、財政、稅收、投資等經濟發展權方面則鮮有提及，這也是現行散居少數民族合法權益保障機制的缺失之一。
完善我國散居少數民族權益保障立法
一、 應當制定完善的散居少數民族權益保障法律體系。
應盡快制定《中華人民共和國散居少數民族權益保障法》，形成以《散居少數民族權益保障法》為基本法、國務院行政法規和規章以及地方性法規和規章相配套的散居少數民族權益保障的法律體系。
《散居少數民族權益保障法》應當借鑒地方散居少數民族立法的經驗，體例上應分別設專章規定散居少數民族的權利義務，并設立監督制度和制裁措施。而且，要做好立法統一工作，《散居少數民族權益保障法》既要與《民族區域自治法》及《國務院實施〈民族區域自治法〉的若干規定》相統一，也要與地方散居少數民族權益保障條例相統一配套。
《散居少數民族權益保障法》的內容應當即包括促使散居少數民族平等發展的政治、經濟、文化、教育、衛生等方面的規定，還應又對散居少數民族風俗習慣和宗教信仰等方面權益的特殊保障措施。其中，以經濟發展為內容的散居少數民族權益保障是最核心最根本的內容。對于一些涉及散居少數民族日常生活的事項，如清真食品的生產管理、散居少數民族就業管理、散居少數民族醫療等方面，可以在《散居少數民族權益保障法》中作規定，也可以由地方制定專門的規章制度。
二、散居少數民族權益保障立法應當注意以下幾方面：
1、以經濟發展為內容的散居少數民族權益保障是最核心最根本的內容。市場經濟是法治經濟.其根本特點就是資源配置的市場化和利益主體的多元化。不同的法律調整.往往會造成不同的經濟效益。在散居少數民族權益保障法整體的立法規劃中.要突出經濟、財政、稅收、投資、融資等方面的自治權.把散居少數民族的經濟發展權最大限度地動員起來.有力推動民族經濟的發展。
2、散居少數民族權益保障立法應當突出特色。散居少數民族權益保障法律制度最深刻的本質是對散居在非該民族的自治區域的少數民族的權益實行特殊保障。因此，散居少數民族權益保障法應該具有明顯的特色，而不應是一般的民族自治條例或地方性法規和規章等。
3、人口較少民族權益保障是散居少數民族權益保障立法的重要方面。散居少數民族權益保障立法，應當充分考慮人口較少民族權益保障的特點和需求，把人口較少民族權益保障當作散居少數民族權益保障立法的一個重要方面來看待[4]。
4、堅持以最小的立法成本實現散居少數民族權益保障。要做好立法統一工作和立法論證工作，避免立法的重復建設和無效立法。如上文所論及的關于涉及散居少數民族日常生活的事項的立法，是在《散居少數民族權益保障法》中作規定，還是由地方制定專門的規章制度，具體要看哪一種立法更為有效和節約成本。
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作者簡介：王杰（1982-），山西運城人，西南民族大學法學理論專業碩士研究生。
參考資料：
[1]見吳宗金、張曉輝主編：《中國民族法學》第234頁 法律出版社2004年7月第二版
[2]見張文顯主編的《法理學》245頁 法律出版社 1997 年10月版
[3]《各民族共同團結奮斗，共同繁榮發展努力實現全面建設小康社會的宏偉目標》---《人民日報》社論2005年05月28日 第四版
[4]張龍成：《試論我國人口較少民族權益的法律保護》，原載《西南民族大學學報—人文社科版》2005年3月
